Danıştay 2024/1129 E. 2025/327 K.

T.C. D A N I Ş T A Y İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU Esas No : 2024/1129 Karar No : 2025/327

TEMYİZ EDEN (DAVACI) :...Pekmez Gıda ve Nak. San. Tic. Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ...Bakanlığı VEKİLİ : Huk. Müş. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 12/12/2023 tarih ve E:2020/1805, K:2023/8056 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin "Özel Hükümler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 12/12/2023 tarih ve E:2020/1805, K:2023/8056 sayılı kararıyla; 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu hükümleriyle, gıda ve yemin güvenilirliğini, halk sağlığını, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamak görevi ile bu konuda düzenleme yapma yetkisi verilen davalı Bakanlığın, gıdaların ne şekilde üretileceği veya üretilemeyeceği konusunda belirleme yapma yetkisine de sahip olduğu, Bir başka ifadeyle, davalı Bakanlığın bahse konu düzenleme yetkisinin, yalnızca gıdaların insan sağlığı açısından tehlike oluşturup oluşturmadığı ve bu yönden tüketime uygun olup olmadığı (gıdanın güvenilirliği) ile sınırlı olmadığı, aynı zamanda gerçekte sahip olmadığı içeriğe sahipmiş algısı oluşturan ve böylelikle tüketiciyi yanıltan gıdalar bakımından tüketici hak ve menfaatlerinin korunmasına yönelik kurallar getirmeyi de içerdiğinin anlaşıldığı, davalı Bakanlığın bu alandaki yetkisinin ise; ismi, şekli, görünümü, ambalajı, etiketi, sunumu vb. itibarıyla tüketiciyi yanıltıcı mahiyette bulunan gıdanın piyasaya arz edilmiş olması halinde, çeşitli tedbir ve yaptırımlar uygulanmasını kapsadığı gibi, gıdanın piyasaya arz edilmesinin engellenmesini de kapsadığı sonucuna varıldığı, nitekim yatay ve dikey gıda kodeksleri ile yapılan belirlemelerin de esasen belirtilen amaçlarla gıdanın üretimini veya üretim şeklini kısıtladığı, gıda kodeksini hazırlama görevinin ise, 5996 sayılı Kanun'un 23. maddesi ile Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu aracılığıyla davalı Bakanlığa verildiğinin görüldüğü, Ulusal Gıda Kodeks Komisyonunun, davalı Bakanlıktan gıda konusunda görev yapan iki üye, Sağlık Bakanlığından bir üye, her iki bakanlık tarafından ayrı ayrı seçilecek gıda konusunda uzman, bilim adamı niteliğinde birer üye, Türk Standartları Enstitüsünden bir üye, gıda konusunda faaliyet gösteren ve en fazla üyeye sahip olan sivil toplum kuruluşundan bir üye olmak üzere toplam yedi üyeden oluştuğu, Komisyonun, gıda kodeksinin teknik ve bilimsel yönden hazırlanması konusunda yetkili merci olduğu, gıda kodeksinin hazırlanması için çeşitli alt komisyonları seçmek ve çalışmalarını denetlemekle ve alt komisyonlarca hazırlanan kodeks tasarılarını ve değişiklik tasarılarını karara bağlamak ve yayımlanmak üzere Bakanlığa sunmakla görevli olduğu, Dava dosyası ile Dairelerinin E:... sayılı dosyasının birlikte incelenmesinden; "meyveli şekerli şerbet" olarak tanımlanan ürünün, değişik meyvelerden üretilen pekmezlere glukoz şurubu, sakkaroz şurubu vb. şekerlerin ilave edilmesi yoluyla elde edilen ve renklendirici olarak karamel içeren bir ürün olduğu, bahsedilen ürünlerin ilk olarak "meyveli şekerli şerbet" olarak adlandırılması ve "pekmez" ibaresinin ürün etiketi üzerinde sadece içindekiler kısmında ve "%" miktarı ile birlikte yer alması hususuna dikkat edilmesi şartıyla satışının uygun görüldüğü, söz konusu ürünler piyasaya çıktıktan sonra Bakanlığa ulaşan şikayetler kapsamında, bu tür ürünlerin etiketi üzerinde yer alan "meyveli şekerli şerbet" ifadesi tüketici tarafından kolayca görülebilecek biçimde yazılmadığından, ürün etiketi sadece pekmez ifadesi dikkat çekecek biçimde tasarlandığından veya ürün ambalajı üzerinde pekmezi çağrıştıran resim ve şekiller yer aldığından bu ürünlerin tüketici tarafından "pekmez" olarak algılandığının, ayrıca bu tür ürünlere satış yerlerinde pekmezlerle aynı reyonda ve hatta aynı raflarda yer verildiğinden, tüketicinin etiket kontrolü bile yapmaya ihtiyaç duymadan ürünü bilinçsiz bir şekilde "pekmez" olarak satın aldığının tespit edilmesi üzerine, 15/06/2007 tarih ve 26553 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Alkolsüz İçecekler Tebliği (Tebliğ No:2007/26)'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinde, değişik meyvelerden üretilen pekmezlerin şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla, meyveli şekerli şurup, meyve pekmezi gibi isimlerle ürünler üretilemeyeceğinin düzenlendiği, bu düzenlemenin iptali istemiyle açılan davada Dairelerinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile, "üst hukuk normlarında bulunmayan bir yasaklamanın tebliğ hükmü ile getirilmesine hukuken olanak bulunmadığı" gerekçesiyle düzenlemenin iptaline karar verildiği, anılan kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 03/11/2016 tarih ve E:2014/5457, K:2016/2827 sayılı kararıyla onanması üzerine, bu kez Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nde yer verilen dava konusu düzenlemeyle, tüketicinin yanıltılmasını engellemek amacıyla çeşitli meyvelerden elde edilen pekmezlerin, ticari glukoz, fruktoz ve benzeri şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimlerle satışının engellenmek istenildiğinin anlaşıldığı, Özetle; meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimli gıdaların üretiminin yasaklanmasını öngören dava konusu kuralın sebep unsurunun, gıda güvenilirliği, yani ürünlerin insan sağlığı yönünden tehlike oluşturduğu ya da bu bakımdan tüketime uygun olmadığı gerekçesine dayanmadığı, düzenlemenin bütünüyle tüketicinin yanıltılmasını engellemek amacını taşıdığı, Bu kapsamda hazırlanan ve 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin ve dolayısıyla dava konusu edilen düzenlemelerin de Ulusal Gıda Kodeks Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı Kararı ile yayıma gönderilmek üzere davalı Bakanlığa sunulduğu; benzer şekilde, Türk Gıda Kodeksi Üzüm Pekmezi Tebliği'nde de üzüm pekmezinin ticari glukoz, fruktoz ve benzeri şekerler ile seyreltilmesi ve/veya çoğaltılması yoluyla meyveli şekerli şurup, üzüm tatlısı ve üzüm pekmezi şurubu gibi isimlerle ürünler üretilemeyeceğinin düzenlendiğinin görüldüğü, Bütün bu açıklamalar çerçevesinde, içinde belirli oranlarda pekmez barındıran, ancak şekerle seyreltilerek satılan ürünlerin her halûkarda (etiket düzenlemelerine rağmen) tüketicinin yanıltılmasına neden olduğunun somut olarak tespit edilmesi üzerine getirilen, pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimlerle ürünlerin üretilemeyeceği yönündeki dava konusu düzenlemenin, tüketici menfaatlerinin korunması suretiyle kamu yararına hizmet ettiği anlaşıldığından, davalı idareye tanınan düzenleme yapma yetkisi sınırları içerisinde kaldığı sonucuna varıldığı, Bu itibarla, gıda kodeksinin hazırlanması konusunda yetkili merci olan Ulusal Gıda Kodeks Komisyonunun teklifi üzerine, tüketici menfaatlerinin korunması bakımından yetkili olan davalı Bakanlık tarafından tesis edilen dava konusu düzenlemede, üst hukuk normlarına ve kamu yararına aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu işlemde yetki, sebep, konu, amaç unsurları yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı, yasama fonksiyonunun gasp edildiği, tüketicinin ne şekilde yanıltıldığının somut olarak ortaya konulmadığı, düzenlemenin ölçüsüz ve orantısız olduğu, ürünlerinin ambalajında ve etiketinde "pekmez" ibaresinin geçmediği, tüketicileri yanıltacak mahiyette başka bir ibarenin yer almadığı, ürün etiketinin "İçindekiler" bölümünde "Pekmez; şeker ve su ile %35 oranında seyreltilmiştir." ibaresinin yer aldığı, konu unsuru ve sebep unsuru arasında ölçülülük bulunmadığı, hukuki belirlilik ilkesine aykırı olduğu, gerekçeli karar hakkının ihlal edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin reddine, 2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 12/12/2023 tarih ve E:2020/1805, K:2023/8056 sayılı kararının ONANMASINA, 3. Kullanılmayan ...TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine, 4. Kesin olarak, 13/02/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY

X-Dava, 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'nin "Özel Hükümler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır. 13/06/2010 tarih ve 27610 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Gıda ve yem güvenilirliği şartları" başlıklı 21. maddesinde, "(1) Gıda güvenilirliği şartları aşağıda belirtilmiştir: a) Güvenilir olmayan gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme piyasaya arz edilemez. İnsan sağlığı için tehlike oluşturan ve tüketime uygun olmayan gıda, güvenilir olmayan gıda kabul edilir. b) Gıdanın güvenilir olup olmadığının belirlenmesinde, üretim, işleme ve dağıtım aşamaları, etiket bilgileri ve sağlıkla ilgili uyarı niteliğindeki bilgiler ile insanlar tarafından günlük normal kullanım koşulları dikkate alınır. c) Gıdanın insan sağlığına zararlı olup olmadığının belirlenmesinde; tüketenin sağlığı üzerinde ani, kısa veya uzun vadede oluşturabileceği muhtemel etkileri yanında, gelecek nesiller üzerindeki etkileri, birikerek artan muhtemel toksik etkileri ve belirli tüketici gruplarının özel sağlık hassasiyetleri de dikkate alınır. ... e) Gıda, Bakanlıkça belirlenen şartlara uygun olsa bile, gıdanın güvenilir olmadığına dair yeterli şüphe veya sebebin oluşması durumunda, Bakanlık söz konusu gıdanın piyasaya arzını kısıtlayabilir veya piyasaya arz edilen gıdayı toplatabilir. ... (4) Yeni gıdalar ile yemlere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir. (5) Gıda kodeksine aykırı gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzeme üretilemez, işleme tâbi tutulamaz ve piyasaya arz edilemez. (6) Bakanlık, insan sağlığını göz önünde bulundurarak bazı madde ve ürünlerin, gıda olarak veya gıda üretiminde kullanılmalarını kısıtlayabilir, yasaklayabilir ya da kullanımını belirli esaslara bağlayabilir. (7) Gıda ve yem mevzuatındaki gıda ve yem güvenilirliğine ilişkin hükümlerine uygun olan ürün, bu mevzuat hükümlerinin kapsadığı ölçüde güvenilir kabul edilir." kuralına; "Gıda kodeksi" başlıklı 23. maddesinde, "(1) Bakanlık, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlar ve yayımlar. Bakanlık, kodeksin hazırlanmasında ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapabilir ve bu amaçla komisyonlar kurabilir. Bakanlık, uluslararası Kodeks Alimentarius Komisyonunun temas noktasıdır ve konu ile ilgili çalışmaları yürütür. Bakanlık gıda kodeksini hazırlamak üzere Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu oluşturur. Komisyonun üye seçimi, görev süresi, alt komisyon oluşturulması, Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu ve alt komisyonların çalışma usul ve esaslarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir. Komisyonun sekretarya hizmetleri Bakanlıkça yürütülür. (2) Gıda ve takviye edici gıdaların etiketinde, tanıtımında veya reklamında sağlık beyanı kullanılabilmesine Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunca izin verilir. (3) Bakanlık, tarım ve gıda ile ilgili coğrafi işaret veya geleneksel ürün adlarının kullanımının tescilde belirtilen özelliklere uygunluğunu denetler. (4) Bakanlık, gıda güvenilirliği ile ilgili her türlü araştırma ve projeleri yapar veya hizmet satın alma yoluyla yaptırabilir. (5) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına; "Gıda ve yemde izlenebilirlik ve etiketleme, sunum ve reklâm ile tüketici haklarının korunması" başlıklı 24. maddesinde, (1) Gıda veya yem işletmecileri izlenebilirliği sağlamak amacıyla, üretim, işleme ve dağıtımın tüm aşamalarında, sorumluluğundaki gıda veya yemin, gıda veya yeme ilave edilecek her türlü maddenin ve gıdanın elde edildiği hayvanın takibinin yapılabilmesi için, bir sistem oluşturmak ve talep hâlinde bu bilgileri Bakanlığa sunmak zorundadır. (2) Piyasaya arz edilecek gıda ve yem, izlenebilirliği sağlamak amacıyla, uygun şekilde etiketlenmek veya Bakanlıkça belirlenecek bilgi ve belgelerle uygun şekilde tanımlanmak zorundadır. (3) Gıda ile ilgili özel mevzuat hükümleri saklı kalmak kaydıyla, gıdanın ve yemin şekli, görünümü, ambalajı, kullanılan ambalaj malzemesi, tasarlanma ve sergilenme şekli, her tür yazılı veya görsel basın aracılığı ile sunulan bilgi dâhil, etiketlenmesi, tanıtımı, reklâmı ve sunumu tüketiciyi yanıltıcı şekilde yapılamaz. (4) Gıda ve yemde taklit ve tağşiş yapılamaz. (5) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir. Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelere ilişkin asgari teknik ve hijyen kriterleri, pestisit kalıntıları ve veteriner ilaç kalıntıları, gıda katkı maddeleri, gıdalara eklenebilecek vitaminler, mineraller ve belirli diğer öğeler, aroma vericiler ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenleri, gıda enzimleri, bulaşanlar, hedef dışı yemlere taşınması önlenemeyen koksidiyostatların ve histomonostatların hayvansal gıdalarda bulunabilecek maksimum miktarları, ambalajlama, etiketleme, hayvansal gıdalarda bulunabilecek veteriner ilaçlarına ait farmakolojik aktif maddelerin sınıflandırılması ve maksimum kalıntı limitleri, numune alma ve analiz metotları, taşıma ve depolama ile ilgili yatay ve dikey gıda kodeksine ilişkin esaslar, coğrafi işaretle ilgili özel hükümler ile diğer bazı gıda ve/veya gıda gruplarına ilişkin özel hükümlerin belirlenmesine dair kuralları düzenlemek amacıyla 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. Anılan Yönetmelik'in "Özel hükümler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimlerle ürünler üretilemez." kuralına yer verilmiştir. 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun yukarıda yer verilen hükümlerinden, gıda ve yemin güvenilirliğini, halk sağlığını, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak koruma ve sağlama görevi ile bu konuda düzenleme yapma yetkisi verilen davalı Bakanlığın, gıdaların ne şekilde üretileceği veya üretilemeyeceği konusunda belirleme yapma yetkisine sahip olduğu, davalı Bakanlığın söz konusu düzenleme yetkisinin, yalnızca gıdaların insan sağlığı açısından tehlike oluşturup oluşturmadığı ve bu yönden tüketime uygun olup olmadığı (gıdanın güvenilirliği) ile sınırlı olmadığı, aynı zamanda gerçekte sahip olmadığı içeriğe sahipmiş algısı oluşturan ve böylelikle tüketiciyi yanıltan gıdalar bakımından tüketici hak ve menfaatlerinin korunmasına yönelik kurallar getirmeyi de içerdiği anlaşılmaktadır. Davalı Bakanlığın bu alandaki yetkisinin ise; ismi, şekli, görünümü, ambalajı, etiketi, sunumu vb. itibarıyla tüketiciyi yanıltıcı mahiyette bulunan gıdanın piyasaya arz edilmiş olması halinde, çeşitli tedbir ve yaptırımlar uygulanmasını kapsadığı gibi, gıdanın piyasaya arz edilmesinin engellenmesini de kapsadığı sonucuna varılmaktadır. Diğer taraftan, Anayasa Mahkemesinin 14/10/2015 tarih ve E:2015/94, K:2016/27 sayılı kararında belirtildiği üzere, Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, kanun düzenlemelerinin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüte ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesi de gereklidir. Aynı şekilde, ilgili idarelerce üst normlara uygun olarak tesis edilen düzenleyici işlemlerin de "hukuki belirlilik ilkesi" gereği açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması gerektiği kuşkusuzdur. Uyuşmazlıkta, pekmez olmadığı halde pekmez izlenimi veren meyveli şekerli şurup, meyve tatlısı, pekmez şurubu, meyveli şekerli şerbet ve benzeri isimli gıdaların üretiminin yasaklanmasını öngören dava konusu kuralın, tüketicinin yanıltılmasını engelleme amacıyla davalı Bakanlığın yetkisi dahilinde düzenlendiği, ancak kuralda yer alan pekmez izlenimi verme deyiminden kastedilenin ne olduğunun açık ve net olmadığı, "ve benzeri isimlerle" ibaresinin belirsiz olduğu, düzenlemenin denetim yapan görevlilerin keyfi davranmasına sebebiyet verecek nitelikte olduğu, muğlaklık içerdiği, dolayısıyla bu haliyle hukuki belirlilik ilkesine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmaktadır. Bu itibarla, davacının temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.