Danıştay 2024/2609 E. 2025/895 K.

T.C. D A N I Ş T A Y İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU Esas No : 2024/2609 Karar No : 2025/895

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1-... Bakanlığı VEKİLİ: Hukuk Müşaviri ... 2... Bakanlığı VEKİLİ: Av.... 3- ... Bakanlığı VEKİLİ: Hukuk Müşaviri ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Federasyonu VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 22/05/2024 tarih ve E:2022/1008, K:2024/3061 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: 07/01/2022 tarih ve 31712 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Trafik Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. ve 2. maddelerinin iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 22/05/2024 tarih ve E:2022/1008, K:2024/3061 sayılı kararıyla; Davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının usul itirazının yerinde görülmediği, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 131. maddesi ile Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin 3. ve 176. maddelerine atıfta bulunularak, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 131. maddesinde, çeşitli basılı kağıtlar ile plakaların Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonu tarafından basılacağı, basılı kağıt ve plaka satışından Federasyonca sağlanan net gelirin %60'ının İçişleri Bakanlığı Merkez Saymanlığı hesaplarına yatırılırken gelirin %40'lık kısmının davacı Federasyona ait olacağı hüküm altına alınarak, kağıt ve plaka basarak belli bir maliyet üstlenen ve belirlenen kriterlere uygun kağıt ve plakaları üretip satışa sunan Federasyonun yapılan bu satıştan belli bir pay almasının öngörüldüğü ve bu payın da "net gelir" kıstası üzerinden hesaplanacağının kurala bağlandığı, Dava konusu Yönetmelik değişikliğinden önce "net gelir", "Basılı kağıt ve plakaların, Karayolları Trafik Kanununun 131 inci maddesi kapsamında oluşturulan komisyonca tespit edilen satış fiyatı üzerinden Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun elde ettiği brüt gelirden, basılı kağıtlar için malzeme ve basım giderleri, bir çift plaka için malzeme (alüminyum levha, boya, reflektif malzeme, şablon ve atölye giderleri), işçilik, taşıma giderleri ile %18 oranında hesaplanan KDV tutarı düşüldükten sonra kalan tutarı ifade eder." olarak tanımlanmış iken, dava konusu düzenleme ile bu tanımın, "Basılı kağıtlar ve plakaların net satış adedi ile Karayolları Trafik Kanununun 131 inci maddesi kapsamında oluşturulan komisyonca belirlenen, son kullanıcıya satış fiyatının (KDV hariç) çarpımıyla bulunacak hasılat tutarının %30’udur." olarak değiştirildiği, Buna göre, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile, daha önceki hesaplama yöntemi terk edilerek, elde edilip edilmediğine bakılmaksızın, basılı kağıtlar ve plakaların net satış adedi ile Komisyonca belirlenen, son kullanıcıya satış fiyatının (KDV hariç) çarpımıyla bulunacak hasılat tutarının %30’unun net gelir olarak kabul edildiği, Dava dilekçesinde sunulan hesap tablolarında da görüldüğü üzere, Yönetmelik değişikliği sonrası yeni "net gelir" tanımına göre davacının yaptığı giderleri brüt gelirden düşemediği, her halükarda net satış adedi ile son kullanıcıya satış fiyatının (KDV hariç) çarpımıyla bulunan hasılat tutarının %30'unu elde ettiği varsayımıyla, net gelir hesabı yapıldığı için, bu durumun net gelirin %40'ının, Federasyona ait olacağı yönündeki Kanun hükmünü işlemez hale getirebileceğinden, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde hukuka uyarlık bulunmadığı, Öte yandan, kural olarak düzenleyici işlemlerin yürürlüğe girdikleri andan itibaren hukuki etkilerini doğuracağı ve yürürlük tarihinden sonraki olaylara uygulanacağı, bu durumda Yönetmeliğin dava konusu 2. maddesinin hem idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesini ihlal etmesi hem de Yönetmeliğin 1. maddesinin geçerli olacağı tarihe ilişkin düzenleme içermesi nedeniyle hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle, dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, Sayıştay Başkanlığı ve Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından yapılan denetimlerde önceki yıllarda Federasyon tarafından Emniyet Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığına yatırılması gereken net gelirin %60’lık kısmının yanlış hesaplandığı, bu durumun Kanunda geçen “net gelir” ifadesinin yorumlanmasından kaynaklandığı ve bu sorunun her bir plaka ve basılı kağıt için devlete belirli bir oran veya maktu rakamın ödenmesi yolunda bir düzenleme yapılmasıyla çözülebileceğinin belirtildiği, bahse konu görüşler dikkate alınarak net gelirin tanımının yeniden belirlendiği, maliyetler göz önüne alınarak plaka ve basılı kağıtların son kullanıcıya satış fiyatı İçişleri Bakanlığı, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ve Federasyon tarafından birlikte tespit edildiğinden, davacının maliyetler indirilmeden net gelire ulaşıldığı iddiasının yerinde olmadığı, dava konusu düzenlemelerin hukuka ve kamu yararına uygun olduğu, temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçelerinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin kısmen kabulüne, kısmen gerekçeli reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı İçişleri Bakanlığı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine, 2. Dava konusu düzenlemenin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 22/05/2024 tarih ve E:2022/1008, K:2024/3061 sayılı kararının ONANMASINA, 3. Kesin olarak, 24/04/2025 tarihinde, Yönetmeliğin 1. maddesi yönünden esasta, 2. maddesi yönünden ise gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY X- Dava, 07/01/2022 tarih ve 31712 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Trafik Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. ve 2. maddelerin iptali istemiyle açılmıştır. Dava konusu düzenlemeler incelendiğinde; Yönetmeliğin 1. maddesi ile, asıl Yönetmelikte yer alan "Net gelir" tanımının, "Net gelir: Basılı kağıtlar ve plakaların net satış adedi ile Karayolları Trafik Kanununun 131 inci maddesi kapsamında oluşturulan komisyonca belirlenen, son kullanıcıya satış fiyatının (KDV hariç) çarpımıyla bulunacak hasılat tutarının %30’udur." olacak şekilde değiştirildiği; 2. maddesi ile de, bu Yönetmeliğin 01/01/2021 tarihinden geçerli olmak üzere, yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği kuralının düzenlendiği anlaşılmaktadır. Daire tarafından, öncelikle Yönetmeliğin 1. maddesinin hukuka uygunluk denetimi yapılarak anılan maddenin hukuka aykırı olduğu kanaatine ulaşılmış, devamında ise 1. maddenin 01/01/2021 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girmesini öngören Yönetmeliğin dava konusu 2. maddesinin de hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılarak, dava konusu her iki maddenin iptaline karar verilmiştir. Yönetmeliğin, dava konusu 1. maddesi yönünden; 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun "Kağıtların ve plakaların basım ve dağıtımı ile ilgili gelirden pay ayrılması" başlıklı 131. maddesinde; basılı kağıtlar ile plakaların Türkiye Şöförler ve Otomobilciler Federasyonunca bastırılacağı, maliyetleri nazari itibara alınmak suretiyle İçişleri Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ve Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunca birlikte tespit edilecek bedel karşılığınca adı geçen Federasyonca verileceği, basılı kağıtlar ve plakaların tespit edilen bedel üzerinden satışının federasyona sağladığı net gelirin %60’ının her yıl Şubat ayı sonuna kadar İçişleri Bakanlığı Merkez Saymanlığı hesabına yatırılacağı, gelirin kalanının (%40) ise, Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonuna ait olacağı hükme bağlanmıştır. 18/07/1997 tarih ve 23053 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin "Basılı Kağıt ve Tescil Plakalarının Basım ve Dağıtımı" başlıklı 176. maddesinde, 2918 sayılı Kanun'un 131. maddesindeki düzenlemeye paralel olarak, basılı kağıt ve tescil plakalarının satış bedellerinin, maliyetleri ve dağıtım masrafları dikkate alınarak İçişleri, Bayındırlık ve İskan Bakanlıklarıyla Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunca belirleneceği, basım ve dağıtımı adı geçen Federasyonca yapılan basılı kağıt ve tescil plakalarının satışından elde edilen net gelirin %60’ının her yıl Şubat ayı sonuna kadar İçişleri Bakanlığı Merkez Saymanlığı hesabına yatırılacağı, gelirin kalanının (%40) ise, Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonuna ait olacağı kuralına yer verilmiştir. İlk kez 17/04/2015 tarihinde Karayolları Trafik Yönetmeliği'ne eklenen "Net gelir"in önceki tanımı, "Net gelir: Basılı kağıt ve plakaların, Karayolları Trafik Kanununun 131 inci maddesi kapsamında oluşturulan komisyonca tespit edilen satış fiyatı üzerinden Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun elde ettiği brüt gelirden, basılı kağıtlar için malzeme ve basım giderleri, bir çift plaka için malzeme (alüminyum levha, boya, reflektif malzeme, şablon ve atölye giderleri), işçilik, taşıma giderleri ile %18 oranında hesaplanan KDV tutarı düşüldükten sonra kalan tutarı ifade eder." şeklinde iken, dava konusu düzenleme ile, "Net gelir: Basılı kağıtlar ve plakaların net satış adedi ile Karayolları Trafik Kanununun 131 inci maddesi kapsamında oluşturulan komisyonca belirlenen, son kullanıcıya satış fiyatının (KDV hariç) çarpımıyla bulunacak hasılat tutarının %30’udur." şeklinde değiştirilmiştir. Yukarıda yer verilen mevzuat incelendiğinde; 2918 sayılı Kanun'un 131. maddesinde; basılı kağıt ve plakaların satış bedellerinin, maliyetleri dikkate alınarak belirleneceği ve tespit edilen bedel üzerinden yapılan satışın Federasyona sağladığı net gelirin %60'ının İçişleri Bakanlığına, geri kalanının ise Federasyona ait olacağı düzenlenmiştir. Görüleceği üzere, yasa koyucu tarafından bu maddede açık "net gelir" tanımı yapılmamış, basılı kağıt ve plakaların satış bedellerinin, maliyetlerin dikkate alınarak belirleneceği ve satıştan sağlanan net gelirin nasıl paylaşılacağı açıklanmıştır. Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin 176. maddesinde de, 2918 sayılı Kanun'un 131. maddesi ile aynı yöndeki kurallara yer verilmiş, Yönetmeliğin 3. maddesinde yer alan "Net gelir"in dava konusu düzenlemeden önceki halinde ise, basılı kağıt ve plakaların satış fiyatı üzerinden Federasyonca elde edilen brüt gelirden maliyet unsurlarının düşülmesinden sonra kalan tutarın, net gelir olarak kabul edileceği kurala bağlanmıştır. 2918 sayılı Kanun'un 131. maddesi ile Yönetmeliğin 176. maddesinde yer alan ve basılı kağıt ve plakaların satış bedellerinin, maliyetleri ve dağıtım masraflarının dikkate alınarak belirleneceğine ilişkin kurallar göz önüne alındığında, esasen "Net gelir" tanımının dava konusu düzenlemeden önceki hali, zaten mezkur Kanun ve Yönetmelik kurallarının tekrarı niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır. Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile yapılan "Net gelir" tanımına bakıldığında ise; basılı kağıt ve plakaların net satış adedi ile Karayolları Trafik Kanununun 131. maddesi kapsamında oluşturulan komisyonca belirlenen son kullanıcıya satış fiyatının (KDV hariç) çarpımıyla bulunacak hasılat tutarının %30’unun net gelir olarak tanımlandığı görülmektedir. 2918 sayılı Kanun'un 131. maddesi ile Yönetmeliğin 176. maddesinde yer alan ve basılı kağıt ve plakaların satış bedellerinin, maliyetleri ve dağıtım masraflarının dikkate alınarak belirleneceğine yolundaki kurallar halen yürürlükte olduklarından; dava konusu düzenleme ile net gelir tanımın değiştirilmiş olması, basılı kağıt ve plakaların satış bedelleri belirlenirken bunların maliyetleri ve dağıtım masraflarının dikkate alınmaması ve satıştan elde edilen net gelirden Federasyona aktarılması gereken miktarın azalması sonucunu doğurmayacaktır. Çünkü dava konusu düzenleme, basılı kağıt ve plakaların satış bedelleri belirlenirken, bunların maliyetleri ve dağıtım masraflarının indirilmesine engel bir kuralı ihtiva etmemekte, esas itibarıyla söz konusu ürünlerin satış bedelleri belirlendikten sonraki aşamada gündeme gelen ve Bakanlık ve Federasyon arasında paylaşımı öngörülen kar oranına (net gelir) ilişkin bir hususu düzenlemektedir. Başka bir ifade ile kurala göre, dava konusu "Net gelir" tanımını yapmakla, basılı kağıt ve plakalar için belirlenecek satış fiyatının %70'inin söz konusu ürünlerin maliyeti, %30'unun ise kar (net gelir) olacak biçimde belirlenmesi gerekmektedir. Dava konusu tanım uyarınca ürün maliyetinin, belirlenecek satış bedelinin (KDV hariç) %70'ine karşılık gelecek şekilde belirlenmesi halinde, belirlenen satış bedelinin geri kalan kısmı (%30) ise kar (net gelir) olarak kalacak ve bu kısım da Bakanlık ve Federasyon arasında mevzuatta öngörüldüğü şekilde paylaşılacaktır. Olayda, dava konusu düzenleme ile, basılı kağıt ve plakaların satışından sağlanan net gelirden mevzuat uyarınca davacı Federasyona kalması gereken orandan (%40) daha az miktarda gelir aktarılacağı, bunun da Federasyonun gelir kaybına neden olacağı yolundaki iddia ve kaygıların asıl nedeninin, dava konusu "Net gelir" tanımından değil, basılı kağıt ve plakaların satış bedellerinin yukarıda açıklandığı şekliyle belirlenmemesinden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Bu durumda, dava konusu maddede hukuka aykırılık görülmemiştir. Bu itibarla; davalı idarelerin temyiz istemlerinin kısmen kabulü ile Daire kararının Yönetmeliğin 1. maddesine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz. Yönetmeliğin, dava konusu 2. maddesi yönünden; Bilindiği üzere, hukuk normları, kural olarak yürürlüğe girdikleri tarihten itibaren hüküm ve sonuç doğururlar. Nitekim kanunlarda olduğu gibi, idari işlemin yürürlüğü ile ilgili genel kural da, idari işlemlerin tamamlandığı anda yürürlüğe girmesi ve o andan itibaren geleceğe yönelik hüküm ve sonuç doğurmasıdır. Hukuki güvenlik ilkesinin bir uzantısı olan idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesi, gerek yargısal kararlar gerekse öğretide kabul edilmiş bir idare hukuku kuralıdır ve idari işlemlerin yürürlüğe girdiği tarihten önceki zaman için de hukuki sonuçlar doğurmamasını gerektirmektedir. Söz konusu ilke, kazanılmış hakların korunması, toplum içinde hukuk düzenine olan güvenin sağlanması ve kamu düzeninin korunması amacını gütmektedir. Yönetmeliğin 1. maddesine ilişkin yukarıda izah edildiği üzere, dava konusu "Net gelir" tanımında hukuka aykırı bir cihet bulunmadığından, bu kuralın Yönetmeliğin yayım tarihi olan 07/01/2022 tarihinden itibaren yürürlüğe girmesinde de hukuka aykırılık söz konusu olmayacaktır. Ancak Yönetmeliğin dava konusu 2. maddesinde, Yönetmelik 07/01/2022 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanmış olmasına rağmen, "Net gelir" tanımına ilişkin kuralın 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere geçmişe etkili biçimde yürürlüğe gireceği düzenlendiğinden, idari işlemlerin geriye yürümezliği ilkesini ihlal ettiği açık olan bu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Bu itibarla; davalı idarelerin Yönetmeliğin dava konusu 2. maddesine yönelik temyiz istemlerinin yukarıda belirtilen gerekçeyle reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.