Danıştay 8. Daire 2023/3926 E. 2026/871 K.

T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2023/3926 Karar No : 2026/871

DAVACI : ... Derneği VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN KONUSU : 24/04/2023 tarihli ve 8 sayılı Makam Oluru ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin; “Açılış” başlıklı 5. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendinde yer alan “… ve yapı kullanma izin belgesi” ibaresinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un açıkça Yönetmeliğe bıraktığı bir konuda Yönetmelikte yer almayan hükmün Yönerge ile düzenlenmesinin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, kazanılmış hakları ihlal ettiği, anılan hükmün 3194 sayılı İmar Kanununa göre alınan yapı kayıt kullanma izin belgesini de engellediği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : 5661 sayılı Kanun ve Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği hükümleri kapsamında kurum açma başvurularında aranacak belgelerin dava konusu Yönergenin 5. maddesi ile belirlendiği, anılan hükmün mevzuata ve normlar hiyerarşisine uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ... DÜŞÜNCESİ : Dava; 24/04/2023 tarihli ve 8 sayılı Makam Oluru ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin; “Açılış” başlıklı 5. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendinde yer alan “… ve yapı kullanma izin belgesi” ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır. Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiş olup, bu düzenleme ile düzenleyici işlem olarak salt yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler de hazırlyabilmektedirler. İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olup, idare bu düzenleme yetkisini kullanırken kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur. Öte yandan, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte; bunun doğal sonucu olarak da hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kuşkusuzdur. Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir. 5661 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma hizmetinin verilebileceği kurumların niteliklerinin, ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir. Nitekim Yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 09/09/2022 tarihli ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Kurumların tip, tür, bina ve bina bölümlerine ilişkin esaslar" başlıklı 6. maddesinde kurum açılacak binalarda hangi şartların arandığı fıkralar halinde belirtilmiş olup; anılan Yönetmeliğin "Yerleşim planı ve kapasite değişikliği" başlıklı 19. maddesinde ise kurumun bina, blok veya kat düzenlenmesi yapmak suretiyle kapasite veya yerleşim planı değişiklikleri için Bakanlıkça istenen belgelerle birlikte il müdürlüğüne müracaat edeceği ve yerleşim planı değişikliğine ne şekilde izin verileceğine ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. Uyuşmazlıkta, Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 5. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendinde kurum açma işleminde istenen belgeler arasında kurum açılacak binanın inşaat ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi de sayılmıştır. Bu durumda, 5661 sayılı Kanun'da açıkça yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça yönerge ile kurumlarda bulunması gereken özelliklere ilişkin düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönerge'nin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır. Kaldı ki, davalı Bakanlıkça yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinde kurum binalarında aranacak şartlara ilişkin olarak bu konuda alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma konusunda Bakanlığa herhangi bir yetki verilmediği de açıktır. Bu haliyle, davalı Bakanlık tarafından yönetmelik ile düzenlenmesi gereken alan yönerge ile düzenlendiğinden dava konusu Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 5. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendinde yer alan “… ve yapı kullanma izin belgesi” ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Ayrıca; 3194 sayılı İmar Kanunu'nunda yer alan, binaların yapı ruhsatiyesi ve yapı kullanma iznine ilişkin kurallar dikkate alındığında Dairemizce verilen bu kararın yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti veren kurumlar yönünden yapı kullanma izin belgesi aranmayacağı anlamına gelmediği açıktır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönerge maddesinin iptalinin gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ : Dava, 24/04/2023 tarihli ve 8 sayılı Makam Oluru ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin; “Açılış” başlıklı 5. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendinde yer alan “… ve yapı kullanma izin belgesi” ibaresinin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE: İLGİLİ MEVZUAT: Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir. 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 4. fıkrasında; yurt ve benzeri kurumların, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılacağı ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarih ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alacakları, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir. 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Özel barınma hizmeti veren kurumlara ilişkin iş yeri açma ve çalışma ruhsatı" başlıklı 13. maddesinde ise; 10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, 03/07/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile 22/02/2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümlerin, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmayacağı, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği, Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği ve bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur. Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir. Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir. Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir. 5661 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma hizmetinin verilebileceği kurumların niteliklerinin, ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir. Nitekim Yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 09/09/2022 tarihli ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Kurumların tip, tür, bina ve bina bölümlerine ilişkin esaslar" başlıklı 6. maddesinde kurum açılacak binalarda hangi şartların arandığı fıkralar halinde belirtilmiştir. Uyuşmazlıkta, Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 5. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendinde kurum açma işleminde istenen belgeler arasında kurum açılacak binanın inşaat ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi de sayılmıştır. Bu durumda, 5661 sayılı Kanun'da açıkça yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça yönerge ile kurumlarda bulunması gereken özelliklere ilişkin düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönerge'nin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır. Diğer yandan, davalı Bakanlıkça yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinde kurum binalarında aranacak şartlara ilişkin olarak bu konuda alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma konusunda Bakanlığa herhangi bir yetki verilmediği görülmektedir. Bu haliyle, davalı Bakanlık tarafından yönetmelik ile düzenlenmesi gereken alan yönerge ile düzenlendiğinden dava konusu Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 5. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendinde yer alan “… ve yapı kullanma izin belgesi” ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Ayrıca; 3194 sayılı İmar Kanunu'nunda yer alan, binaların yapı ruhsatiyesi ve yapı kullanma iznine ilişkin kurallar dikkate alındığında Dairemizce verilen bu kararın yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti veren kurumlar yönünden yapı kullanma izin belgesi aranmayacağı anlamına gelmediği açıktır.

KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Dava konusu Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi'nin 5. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendinde yer alan “… ve yapı kullanma izin belgesi” ibaresinin İPTALİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 18/02/2026 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.