Danıştay 13. Daire 2022/1998 E. 2023/2900 K.

T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No : 2022/1998 Karar No : 2023/2900 DAVACI : ... Derneği (...) VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ... DAVANIN KONUSU : 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Elektrik dağıtım şirketlerinin yatırım faaliyetlerinin “yerindelik ve öncelik" yönünden denetlenmesinin 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nda öngörülmediği, Kanuna aykırı olarak Yönetmeliğe eklenen bu kuralın hukuka aykırı olduğu, 6446 sayılı Kanun’da denetleme yetkisinin ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına devredilebileceği düzenlenmiş olmasına karşın, dava konusu Yönetmelikle kamu kurum ve kuruluşlarının denetim yetkisini şirketlerden hizmet alarak yürütmesinin yetki devri anlamına geldiği, Yönetmeliğin 9. maddesiyle Kanunda yer almayan alt yüklenicilerin de denetim alanına dahil edildiği ileri sürülmüştür. DAVALININ SAVUNMASI : Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ve husumet yönünden davanın reddedilmesi gerektiği; esasa ilişkin olarak, EPDK tarafından düzenlenen tarife yapısına göre elektrik dağıtımı, iletimi ve satışına ilişkin bütün işletme ve yatırım maliyetlerinin dağıtım bedeli altında kullanıcılardan tahsil edildiği, bu sebeple yatırım faaliyetlerinin önceliği ve yerindeliğinin denetlenmesinin önem arz ettiği, denetim yükümlülüğünün devredilmesinin söz konusu olmadığı, denetim alanına alt yüklenicilerin dahil edilmesinin tarifeye esas teşkil eden giderlerin doğruluğunun sağlanması amacıyla gerçekleştirildiği, denetim yetkisinin yasal dayanağının 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi olduğu, dava konusu Yönetmeliğin hukuka uygun olduğu savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'NUN DÜŞÜNCESİ : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesine göre Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, temyiz incelemesi sonucu bozulan kararlar üzerine, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarının kararlarına uyulması zorunlu olduğundan dava konusu Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresi, aynı maddenin 2. fıkrası ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresi yönünden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI ...'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinin iptaline karar verilmesi iptali istemiyle açılmıştır. Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin söz konusu düzenlemelerin iptaline ilişkin 21/10/2020 tarih ve E:2018/290, K:2020/2660 sayılı kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 07/02/2022 tarih ve E:2021/1311, K:2022/330 sayılı kararıyla kısmen onanmış, kısmen bozulmuştur. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesine göre, Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, temyiz incelemesi sonucu bozulan kararlar üzerine, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarının kararlarına uyulması zorunludur. Bu durumda, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun bozma kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresinde, aynı maddenin 2. fıkrasında ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi, aynı maddenin 2. fıkrası ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinin iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, dava konusu düzenlemelerin iptaline yönelik Dairemizin 21/10/2020 tarih ve E:2018/290, K:2020/2666 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 07/02/2022 tarih ve E:2021/1311, K:2022/330 sayılı kararıyla Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtiyaç sahibi Kamu kurum ve kuruluşlarına" ibaresine ilişkin kısım yönünden onanıp, dava konusu diğer Yönetmelik düzenlemelerine ilişkin kısımları yönünden bozulması üzerine bozulan kısımla sınırlı olarak gereği yeniden görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ : 13/04/2013 tarih ve 28617 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesi ve Denetlenmesine Dair Yönetmelik, 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 18. maddesiyle ile yürürlükten kaldırılmış, yürürlüğe konulan Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla bakılan dava açılmıştır. İNCELEME VE GEREKÇE: Dairemizin 21/10/2020 tarih ve E:2018/290, K:2020/2666 sayılı kararıyla dava konusu işlemlerin düzenlemelerin iptaline karar verildiği, anılan karara yönelik olarak davalı idare tarafından temyiz isteminde bulunulduğu, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 07/02/2022 tarih ve E:2021/1311, K:2022/330 sayılı kararı ile; "Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan iptale yönelik Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. Daire kararının Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasına ilişkin kısmına gelince; 6446 sayılı Kanun'un "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrasında, dağıtım şirketleri, lisanslarında belirtilen bölgedeki dağıtım sistemi tesislerini yenilemek ve kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılınmış; aynı maddenin 5. fıkrasında ise Kurul tarafından onaylanan talep tahminleri doğrultusunda yatırım planlarının hazırlanması ve Kurul onayına sunulması, onaylanan yatırım planı uyarınca yatırım programına alınan dağıtım tesislerinin projelerinin hazırlanması ile gerekli iyileştirme ve kapasite artırımı yatırımlarının yapılması ve/veya yeni dağıtım tesislerinin inşa edilmesi görevinin ilgili dağıtım sistemini işleten dağıtım şirketine ait olduğu hükme bağlanmıştır. Bu bağlamda, dağıtım şirketleri, bir kamu hizmeti niteliği taşıyan elektrik dağıtım hizmetine ilişkin yatırımları yapmakla, Devlet ise bahse konu yatırımlar üzerinde denetimle yükümlü kılınmıştır. Yukarıda aktarılan kanuni düzenlemelerde, yatırımlar üzerindeki denetimin kapsamını sınırlandırıcı nitelikte bir belirleme yapılmadığı ve "yerindelik ve öncelik" bakımından yapılacak denetimin, aynı Yönetmeliğin 4. maddesinde "dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü; izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetler" olarak tanımlanan "denetim" kavramını aşar bir nitelik taşımadığı anlaşılmaktadır. Ayrıca, dağıtım şirketlerinin yatırım maliyetlerinin tarifeler yoluyla ve dağıtım bedeli altında kullanıcılardan tahsil edildiği hususu göz önünde bulundurulduğunda, dağıtım şirketlerinin denetim konuları arasında "yatırımların yerindelik ve önceliği" hususunun da sayılmasına ilişkin dava konusu düzenlemenin, 6446 sayılı Kanun'un 1. maddesinde belirtilen, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması amacının gerçekleştirilebilmesine yönelik ve dağıtım şirketlerinin yapacağı yatırımların gerçek zamanlı izlenebilmesi, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak amaçlı bir düzenleme olduğu anlaşılmakta olup, dağıtım şirketlerinin yatırımları üzerindeki denetimin evleviyetle "yerindelik ve öncelik" bakımından yapılması gerektiği konusunda tereddüt bulunmamaktadır. Diğer yandan, Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planının, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından inceleneceği yönündeki düzenlemenin ise, elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi gereği, Bakanlık tarafından yetki devriyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırılabileceği kuralı uyarınca, Bakanlığın her türlü hakkı saklı kalmak kaydıyla denetim yetkisinin TEDAŞ’a devredilmesi ve tüm denetimlerin TEDAŞ tarafından yürütülmesinin ... tarih ve ... sayılı Bakan Olur'u ile uygun bulunduğu görüldüğünden, hukuka aykırılık taşımadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla, Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmış olup, iptale yönelik Daire kararının söz konusu düzenlemelere ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresi yönünden; "Alt yüklenici", sözleşme konusu işin nev'i itibarıyla bir kısmını yüklenici adına ve ona bağlı olarak gerçekleştiren gerçek veya tüzel kişiyi ifade etmektedir. Yönetmeliğin 4. maddesinde, "denetim"in, dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetlerini ifade ettiği belirtilmiştir. Bahse konu tanımdan anlaşılacağı üzere "denetim", dağıtım şirketlerinin faaliyetlerine yönelik olarak gerçekleştirilmektedir. Alt yüklenicinin gerçekleştirdiği işi asıl yüklenici olan dağıtım şirketi adına yaptığı ve denetimin, dağıtım şirketinin faaliyetlerine yönelik olarak gerçekleştirildiği hususları göz önüne alındığında, dağıtım şirketlerinin alt yüklenicilerin yaptığı iş ve işlemlerden de sorumlu oldukları açıktır. Yönetmeliğin dava konusu 9. maddesinde, alt yüklenici şirketlerden, sadece dağıtım faaliyetine ilişkin denetim konuları ile ilgili ve bu konularla sınırlı olmak üzere bilgi, belge, kayıt vb. talep edilmesi hususlarının düzenlendiği, bahse konu düzenlemeyle, alt yüklenici şirketlerin değil, dağıtım faaliyetinin denetlenmesinin amaçlandığı ve anılan düzenlemenin alt yüklenici şirket nezdinde bulunan ve denetleme esnasında ihtiyaç duyulan bilgi, belge ve dokümanlara ulaşılabilmesini sağlamaya yönelik olduğu anlaşılmış olup söz konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen nedenlerle, Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresinde, aynı maddenin 2. fıkrasında ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinde hukuka aykırılık görülmediğinden, temyize konu Daire kararının söz konusu düzenlemelerin iptaline ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle Dairemizin iptal kararının Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresine ilişkin kısım yönünden onanmasına, anılan Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresi, aynı maddenin 2. fıkrası ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresine ilişkin kısımlar yönünden bozulmasına karar verilmiştir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır. Aktarılan kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle, dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresi, aynı maddenin 2. fıkrası ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresi, aynı maddenin 2. fıkrası ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresi yönünden DAVANIN REDDİNE, 2. Dava kısmen ret, kısmen iptal kararı ile sonuçlandığından, Dairemiz kararının kısmen iptale ilişkin bölümünün daha önce kesinleştiği, bozulan kısım hakkında yeniden karar verildiği göz önüne alınarak, aşağıda gösterilen her bir kalem yargılama gideri için ödemede tekerrüre sebep olunmayacak şekilde; A) Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 07/02/2022 tarih ve E:2021/1311, K:2022/330 sayılı kararı ile kararı ile iptale ilişkin kısmı onanan Dairemizin 21/10/2020 tarih ve E:2018/290, K:2020/2666 sayılı kararında davacı lehine vekâlet ücretine hükmedildiğinden tekrar vekâlet ücretine hükmedilmesine gerek olmadığına, B) Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, C) Davacı tarafından yapılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davalıdan alınarak davacıya verilmesine, kalan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, D) Davalı idare tarafından yapılan toplam ... -TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davalı üzerinde bırakılmasına, kalan ...-TL'nin davacıdan alınarak davalıya verilmesine 3. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara ayrı ayrı iadesine, 4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 06/06/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.