Danıştay 2024/2981 E. 2025/429 K.

T.C. D A N I Ş T A Y İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU Esas No : 2024/2981 Karar No : 2025/429

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) :... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU: Danıştay Sekizinci Dairesinin 22/05/2024 tarih ve E:2021/4486, K:2024/3066 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin; 08/01/2018 tarih ve 30295 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 41. maddesinin 16. fıkrasını düzenleyen 9. maddesinin (c) bendinde yer alan ''şehir merkezine" ifadesi, (a) ve (c) alt bentleri ile son fıkrasının, yine aynı Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen 17. fıkrasını düzenleyen 9. maddesinin (ç) bendinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 22/05/2024 tarih ve E:2021/4486, K:2024/3066 sayılı kararıyla; 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 1., 2. 5., 26. ve 34. maddeleri, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 477. maddesi, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7., 9., 10. ve 28. maddeleri, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14., 15., 18. ve 84. maddeleri, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 12. maddesi, 08/01/2018 tarih ve 30295 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 2., 4. ve 6. maddeleri, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1., 43. ve 44. maddeleri, 23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin (SHY-22) 1., 5. ve 11. maddelerine atıf yapılarak, Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin asıl Yönetmeliğin 41. maddesinin 16. fıkrasını düzenleyen 9. maddesinin (c) bendinde yer alan ''şehir merkezine..." ifadesi ile "a)Adlarına B1 veya D1 yetki belgesi düzenlenmiş olması" ifadesi yönünden; Davalı Bakanlığın havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi konusunda yetkili olduğu, bununla birlikte 5216 sayılı Kanun'un büyükşehir belediyelerine verdiği yetki ve sorumluluklar da dikkate alındığında, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyelerin de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili oldukları, Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 2. maddesinin 4. fıkrasında yer alan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerinin saklı olduğuna ilişkin düzenleme dikkate alındığında, belediyeler dışında diğer idari merciiler tarafından havayolu ile yerleşim yerleri arasında taşımacılık yapmasına izin verilen taşımacılara ilişkin yükümlülükleri düzenlediği anlaşılan dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı, Yönetmeliğin, 9. maddesinin (c) bendinde yer alan "Havalimanı ile terminaller haricindeki kalkış yeri/noktası, ara duraklar, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktası için, büyükşehirlerde UKOME'den, büyükşehir olmayan yerlerde il trafik komisyonlarından izin alınması zorunludur." ibaresi yönünden; Dava konusu kuralın, bu konuda daha önce verilmiş yargı kararlarının gerekçeleri dikkate alınarak ve yargı kararının gereğinin yerine getirilmesi amacıyla düzenlendiği anlaşıldığından düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı, Yönetmeliğin, 9. maddesinin (c) bendinde yer alan "Bu fıkraya göre faaliyet gösterecek olanların, ayakta yolcu taşınmaması şartıyla 36 ncı maddenin birinci ve ikinci fıkraları hariç diğer fıkralarında belirlenmiş yükümlülükler aranmaz. Ayrıca, bu fıkra kapsamında faaliyet gösteren yetki belgesi sahipleri için 57 nci maddenin onüçüncü fıkrasında düzenlenen bildirim süresi 30 dakika olarak uygulanır. Bu fıkranın (a) bendine aykırı hareket edenlere, Kanunun 26 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır." ibaresi yönünden; Taşımacıların, yürütülecek taşımacılık faaliyetinin niteliğine uygun düşmeyen zorunluluklardan muafiyet muaf tutulması, Bakanlıkça onaylanmış zaman tarifesinde yer alan seferin yolcu bileti satılmaması halinde yapılmaması için önceden yapılacak bildirimin süresinin kısaltılması ve belediyelerce yetkilendirilenler veya izin verilenler dışında kalan diğer taşımacıların bu fıkranın (a) bendinde belirtilen yetki belgesi olmaksızın taşımacılık yapmaları halinde 4925 sayılı Kanun'un yetki belgesiz veya sahip olunan yetki belgesi kapsamı dışında taşımacılık yapma fiiline ilişkin yaptırımı içeren 26. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin uygulanmasına ilişkin dava konusu düzenlemelerde hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı, Yönetmeliğin, 9. maddesinin (c) bendinde yer alan "Bu fıkrada belirtilen yetki belgesi sahipleri haricinde, havalimanından veya havalimanına gerçekleştirilecek yolcu taşıma faaliyetlerine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça ayrıca düzenlenir." ibaresi yönünden; 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 34. maddesinde, yönetmelikle düzenlenmesi gereken hususlar sayılmakla birlikte , havalimanından yerleşim yerlerine veya tersi yönde yapılacak taşımalarla ilgili olarak, üst hukuk normlarına aykırı olmamak koşuluyla alt düzenleyici işlemler tesis edilebileceği tabii olduğundan dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı, Yönetmeliğin, 9. maddesinin (ç) bendi ile asıl Yönetmeliğin 41. maddesine eklenen 17. fıkra yönünden; Dava konusu düzenleme ile, havaalanından yerleşim yerlerine veya tersi yöne yapılacak taşıma faaliyetini düzenleyen diğer dava konusu hükümlerden farklı olarak, büyükşehir belediye sınırları içerisindeki herhangi iki nokta arasında yapılacak tarifeli yolcu taşımacılığına ilişkin yükümlülükler getirildiği, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 9. maddesinde; trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağının Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri (UKOME) Yönetmeliği'nin 18. maddesinde de, UKOME'nin, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerini haiz olduğu; bu amaçla, kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile, bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermek; büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla görevli ve yetkili olduğunun düzenlendiği, Büyükşehir belediye sınırları içerisindeki iki nokta arasında Karayolu Taşıma Yönetmeliği hükümlerine göre tarifeli yolcu taşımacılığı yapılabilmesi için, bu iki nokta arasında taşımacılık yapılmasına ihtiyaç olduğu, bu ihtiyacı karşılamak amacıyla faaliyette bulunacak kişilerin nitelikleri, araçların teknik özellikleri gibi hususlarda öncelikli olarak ulaşım, toplu taşıma ve trafik alanında 5216 sayılı Kanun'la büyükşehir belediyesine verilen yetki doğrultusunda soyut, genel nitelikte ve güzergah ile ihtiyacı tespite ilişkin UKOME kararının bulunması gerektiği, diğer bir ifadeyle, UKOME'nin vereceği kararın 5216 ve 5393 sayılı Kanunlarla belediye meclisi ve encümenine verilen yetkiyi ortadan kaldıracak nitelikte olamayacağı sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, havalimanı ve şehir merkezi arasında yapılacak yolcu taşımacılığının, 5216 ve 5393 sayılı Kanunlar uyarınca belediyelere ait olduğu, davalı idarenin yetkisinin yalnızca havalimanı ile sınırlı olduğu, yasalarla belediyelere tanının imtiyazların dava konusu Yönetmelik kuralları ile ortadan kaldırıldığı, UKOME tarafından doğrudan bir kişiye taşımacılık yapma yetkisi verilmesinin mümkün olmadığı, bu yetkilerin belediye meclisi ve belediye encümenine ait olduğu, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin reddine, 2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 22/05/2024 tarih ve E:2021/4486, K:2024/3066 sayılı kararının, Yönetmeliğin 9. maddesinin (c) bendinin son cümlesine ilişkin kısmı yönünden oyçokluğu, diğer kısımları yönünden oybirliğiyle ONANMASINA, 3. Kesin olarak, 26/02/2025 tarihinde karar verildi.

KARŞI OY X- Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da belirtildiği üzere, Anayasa'nın 2. maddesinde ifade edilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa'nın ve yasa koyucunun da uyması gereken temel hukuk ilkeleri bulunduğunun bilincinde olan devlettir. Hukukun temel ilkelerinden olan "öngörülebilirlik" ilkesine göre, kanunî ve idari düzenlemelerin açık ve net olması gerekmektedir. Buradaki amaç, ilgili kişilerin davranışlarını belirleyebilmesi ve belirli eylemlerin yol açabileceği sonuçları önceden öngörebilmesidir. Öte yandan, hukukun diğer temel ilkelerinden olan "belirlilik" ilkesine göre ise, düzenlemenin keyfiliğe izin vermeyecek şekilde, yani idare tarafından takdir yetkisine dayanılarak keyfi uygulamalara imkan verilmeyecek biçimde yapılması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi de, bir çok kararında "hukuki belirlilik" ilkesine vurgu yapmış; kanuni ve idari düzenlemelerin belirlilik ilkesine uygun olması gerektiğini belirtmiştir. 11/05/2021 tarih ve 31481 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin dava konusu 9. maddesinin (c) bendinin son cümlesinde, "Bu fıkrada belirtilen yetki belgesi sahipleri haricinde, havalimanından veya havalimanına gerçekleştirilecek yolcu taşıma faaliyetlerine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça ayrıca düzenlenir." kuralına yer verilmiştir. 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Yönetmelik" başlıklı 34. maddesinde, taşımacılık faaliyeti yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri, mesleki yeterlilik belgeleri ve taşıt kartları ile diğer belge ve hizmetlerin ücret, süre, kapsam, tür ve şekilleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususlar, belgelerin geçerlilik süreleri, geri alınması ve uygulanacak idarî müeyyideler, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapacakların yükümlülükleri, bagaj ve taşımanın yardımcı hizmetleri, zaman ve fiyat tarifelerinin düzenlenmesi, yolcu bileti ve taşıma senedinin şekil ve muhtevası, taşıma işlerinde çalışan şoför ve diğer görevlilerde aranacak şartlar ve nitelikler, taşıma hizmetlerinin denetimi ve belge taleplerinin incelenmesi ile ilgili esaslar, ücretsiz ve tarife altı uygulama esasları ile Kanun'un uygulanmasıyla ilgili diğer esas ve usullerin, davalı Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazetede yayımlanan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır. Buna göre, havalimanından şehir merkezine, başka bir şehir veya tersi yönde tarifeli yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunacak gerçek veya tüzel kişilerin yükümlülüklerine ilişkin usul ve esasların, yönetmelikle düzenleneceği hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Öte yandan; sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğini haiz 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda, havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin davalı Bakanlığa bırakıldığı, bu kapsamda Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama, havaalanı ile gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güven içinde yürütülmesi için gerekli önlemleri alma ve düzenlemeleri yapma yetkisi bulunmakla birlikte, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu'nda, belediye sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar alma ve tasarrufta bulunma yetkisinin belediyelere verildiği hususu dikkate alındığında, davalı Bakanlıkça söz konusu taşımacılık faaliyetlerine ilişkin olarak yapılacak düzenlemelerin, Kanun'la belediyelere verilen görev, yetki ve imtiyazları ortadan kaldıracak ve/veya sınırlandıracak nitelikte olamayacağı açıktır. Yönetmeliğin dava konusu 9. maddesinin (c) bendinin son cümlesi, yukarıda yer verilen açıklamalar ışığında değerlendirildiğinde; anılan düzenlemenin sınırlarının, yalnızca davalı Bakanlığın görev ve yetki alanındaki taşımacılık faaliyetleri ile sınırlı olduğunun açıkça belirtilmediği, kanunla belediyelerin görevli ve yetkili kılındığı taşımacılık faaliyetlerini de kapsayacak ve yine kanunla yönetmelikle düzenleneceği açıkça belirtilen söz konusu faaliyetlerin daha alt düzenleyici işlemlerle düzenlenmesine imkan tanıyacak niteliği haiz olduğundan, dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile temyize konu kararın, Yönetmeliğin 9. maddesinin (c) bendinin son cümlesine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara kısmen katılmıyoruz.