Danıştay 2024/2159 E. 2025/602 K.

T.C. D A N I Ş T A Y İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU Esas No : 2024/2159 Karar No : 2025/602

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- ... VEKİLİ: Huk. ve Mevzuat Genel Müdür V. ...

2- ... Bakanlığı VEKİLİ: Av. ...

3-... Ajansı VEKİLİ: Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 27/03/2024 tarih ve E:2020/6356, K:2024/1110 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı (BEBKA) Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı uygulama işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2009 tarih ve 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esasları'nın 13. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 27/03/2024 tarih ve E:2020/6356, K:2024/1110 sayılı kararıyla; Usul yönünden: Bakılan davanın, 18/09/2020 tarihli uygulama işlemi üzerine, 17/11/2020 tarihinde, dolayısıyla 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 60 günlük yasal süre içinde açıldığı anlaşıldığından, davalı Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının davanın süresinde açılmadığına yönelik iddialarına itibar edilmediği, Öte yandan, davalı Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı tarafından, davanın kalkınma ajanslarının çalışma usul ve esasları bakımından düzenleme yapmaya yetkili olan Cumhurbaşkanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği, idarelerinin düzenleme yapma yetkisi bulunmadığından taraf ehliyetine sahip olmadığı ileri sürülmekteyse de, Usul ve Esaslar'la birlikte Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı (BEBKA) Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı uygulama işleminin de iptali talep edildiğinden, davalı idarenin husumete ilişkin iddiasına itibar edilmediği, Esas yönünden: Anayasa'nın 124. maddesinin dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihte yürürlükte bulunan halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verildiği, bu düzenlemenin, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturduğu, İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmadığı, Anayasa'ya göre, idarenin düzenleme yetkisinin kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanılması gerektiği, kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılmasının zorunlu olduğu, Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisinin söz konusu olduğu ve her normun geçerliliğini bir üst hukuk kuralından aldığı, başka bir anlatımla normlar hiyerarşisinin, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına geldiği; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltarak kısıtlayamayacağı ya da üst normun sınırlarını aşar nitelikte yeni bir düzenleme getiremeyeceği; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler içeremeyeceğinin kabul edildiği, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 40. maddesinde, belediye başkanının izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendireceği ve başkan vekilinin başkanın yetkilerine sahip olduğu; 42. maddesinde ise, belediye başkanının, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devredebileceği düzenlemelerine yer verildiği, Bu itibarla, dava konusu Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esasları'nın 13. maddesinin 3. fıkrasında yer alan yönetim kurulu üyesine vekâlet eden kişinin, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamayacağı yönündeki kuralın, 5393 sayılı Kanun'un 40. ve 42. maddelerinde yer verilen kurallara aykırı olduğu ve büyükşehir belediye başkanları yönünden iptali gerektiği sonucuna varıldığı, Nitekim, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin kalkınma ajansları yönetim kurullarına ilişkin 193. maddesinin, dava konusu işlemlerden sonra yürürlüğe giren, 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değişik 2. fıkrasının son cümlesinde; "Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." hükmü yer almış ise de, anılan hükmün iptal edilmesi talebiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması üzerine, Anayasa Mahkemesinin 27/01/2023 tarih ve 32086 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 13/10/2022 tarih ve E:2021/99, K:2022/119 sayılı kararıyla, "Ajansın yönetim kurulu üyelerinden biri olan valiye ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun’un 32. maddesi hükmü incelendiğinde valinin görev ve yetkilerinden bir kısmını vali yardımcısına, yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlilerine ya da kaymakamlara devretmesinin mümkün kılındığı görülmektedir. Benzer biçimde ajansın yönetim kurulu üyelerinden bir diğeri olan belediye başkanının da 5393 sayılı Kanun’un 42. maddesi uyarınca görev ve yetkilerinden bir kısmını yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devretmesi mümkündür. Buna göre dava konusu CBK kuralının olmaması durumunda valinin ve belediye başkanının ajansın yönetim kurulu toplantılarına katılımına ve buradaki temsiline ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun’un 32. maddesi ile 5393 sayılı Kanun’un 42. maddesi hükümlerinin uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır." gerekçesiyle anılan hükümün Anayasa’ya aykırı görülerek iptal edildiği, Öte yandan, hukuka aykırılığı tespit edilen düzenlemeye dayanılarak tesis edildiği görülen Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminde de hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idarelerden Cumhurbaşkanlığı tarafından, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 794. maddesi ile bağlı, ilgili, ilişkili ve diğer kuruluşların yetki devrine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği ve bu düzenlemede kalkınma ajanslarında yetki devrine ilişkin bir düzenleme bulunmadığı, Kararname'nin 193. maddesinde ise yönetim kurulu başkanının vali olduğu, valinin yokluğunda ise başkan vekilinin başkanlık edeceğinin belirtildiği ileri sürülmektedir. Davalı idarelerden Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından, Belediye Kanunu’nun 40. maddesinin genel düzenleme olduğu, bu düzenlemeden sonra çıkan dava konusu düzenlemenin özel düzenleme olarak kabul edilmesi gerektiği, Belediye Kanunu'nda yer alan hükümlerin belediye hizmetlerine ilişkin olduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir. Davalı idarelerden Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı tarafından, yönetim kurulunun ajansın karar organı olduğu, üyelerin gizlilik ve tarafsızlık beyanı belgesi imzaladığı, bu nedenle üyeliğin şahsa bağlı bir görev ve yetki olarak sürdürülmesi gerektiği, dava konusu düzenleme ile yönetim kuruluna üye kurum ve kuruluşların üst düzeyde temsili, bölgesel kalkınmanın sağlanması amacı ile bölge düzeyinde sahiplenmenin en iyi şekilde sağlanmasının hedeflendiği, Belediye Kanunu'nun 40. maddesinin Kanun'un amacına uygun olarak yalnızca Kanun'da düzenlenen iş ve işlemler bakımından uygulanması gerektiği, dava konusu düzenlemenin bu kapsamın dışında kaldığı, kuralın yalnızca büyükşehir belediye başkanları yönünden iptal edilmesinin uygulamada karışıklığa yol açacağı, üyeler arasında mahkeme kararı ile temsilde eşitsizlik meydana geleceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçelerinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine, 2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2009 tarih ve 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esasları'nın 13. maddesinin 3. fıkrasının büyükşehir belediye başkanları yönünden iptaline ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 27/03/2024 tarih ve E:2020/6356, K:2024/1110 sayılı kararının ONANMASINA, 3. Kesin olarak, 17/03/2025 tarihinde, düzenleyici işlem yönünden oyçokluğu, diğer kısım yönünden oybirliği ile karar verildi.

KARŞI OY X- 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 28. maddesinde, "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." hükmü yer almıştır. 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Başkan vekili" başlıklı 40. maddesinde, "(1) Belediye başkanı izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendirir. (2) Başkan vekili, başkanın yetkilerine sahiptir. (3) Başkan vekiline, görev süresince başkana ödenen aylık brüt ödeneğin gün hesabı üzerinden ödenek verilir."; "Yetki devri" başlıklı 42. maddesinde ise, "Belediye başkanı, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devredebilir." kurallarına yer verilmiştir. Dava konusu işlemlerden sonra 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişik haliyle 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Yönetim Kurulu" başlıklı 193. maddesinin 2. fıkrasında, "Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisi de kurumlarını temsil ederler. Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." hükmü yer almıştır. 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esasları'nın 13. maddesinin 3. fıkrasında, "Yönetim Kurulu başkan ve üyelerinin bütün toplantılarda hazır bulunmaları esastır. Ancak üyelerden herhangi birinin izin, geçici hastalık, yurt dışında bulunma gibi sebeplerle görevinin başında bulunamadığı durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamaz. Bununla birlikte yönetim kurulu üyelerinden herhangi birinin ölüm, emeklilik, istifa, azil, başka yere tayin, geçici olarak görevden uzaklaştırılma gibi sebeplerle görevinin sona erdiği veya yeni atanmış olmakla birlikte henüz göreve başlamamış olduğu durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi kurul toplantılarına katılabilir. Yönetim kurulu üyelerinden mazeretleri nedeniyle toplantıya katılamayacak olanlar, mazeretlerini toplantıdan önce yazılı olarak yönetim kuruluna sunar. Acele hallerde, yazılı bildirim sonradan yapılmak kaydıyla, diğer iletişim araçlarıyla durum başkan veya başkan vekiline bildirilebilir." hükmüne yer verilmiştir. Uyuşmazlıkta, dava konusu Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esasları'nın 13. maddesinin 3. fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan "Ancak üyelerden herhangi birinin izin, geçici hastalık, yurt dışında bulunma gibi sebeplerle görevinin başında bulunamadığı durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamaz." şeklindeki hükmün, 5393 sayılı Kanun'un 40. ve 42. maddelerinde yer alan açık hükümler nedeniyle büyükşehir belediye başkanları yönünden hukuka aykırı olduğu, fıkranın diğer kısımları yönünden ise hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen hukuka aykırılık, sözü edilen Usul ve Esaslar'ın dava konusu 13. maddesinin 3. fıkrasında yer verilen düzenlemelerin tamamının iptalini gerektirmemektedir. Bu durumda, dava konusu Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esasları'nın 13. maddesinin 3. fıkrasının sadece ilgili cümlesi (ikinci cümle) hakkında ve sadece "büyükşehir belediye başkanları" yönünden iptaline, fıkra hükmünün diğer kısımları yönünden davanın reddine karar verilmesi gerekirken, hiçbir ayrım yapılmaksızın fıkranın tamamının iptaline dair kararda isabet bulunmadığı sonucuna varıldığından, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kısmen kabulü ile temyize konu kararın, düzenleyici işlemin ikinci cümlesi dışında kalan kısımlarının iptaline ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara düzenleyici işlem yönünden katılmıyoruz.