Danıştay 2023/3090 E. 2025/286 K.

T.C. D A N I Ş T A Y İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU Esas No : 2023/3090 Karar No : 2025/286

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- ... Bakanlığı VEKİLİ: Hukuk Müşaviri ... 2-... Bakanlığı VEKİLİ: Hukuk Müşaviri ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/06/2023 tarih ve E:2020/1946, K:2023/3277 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: 19/02/2020 tarih ve 31044 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile asıl Yönetmeliğin 17. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine “Milli Savunma Bakanlığı” ibaresinden sonra gelmek üzere "Milli Eğitim Bakanlığı, Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığının birer” ibaresi, (g) bendine “Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü” ibaresinden sonra gelmek üzere “ve TCDD Taşımacılık Anonim Şirketi Genel Müdürlüğünün birer” ibaresi ve (ı) bendinden sonra gelmek üzere; “i) Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı temsilcisinin,” bendinin eklenmesine ilişkin değişikliklerin iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/06/2023 tarih ve E:2020/1946, K:2023/3277 sayılı kararıyla; Anayasa'nın 127. maddesi, 03/10/1992 tarih ve 21364 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 01/04/1993 tarihinde yürürlüğe giren "Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın 3. ve 4. maddeleri, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. ve 9. maddeleri, 15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 1., 2., 5., 6., 18., 19. ve 20. maddelerine atıfta bulunularak, Ülkemiz açısından iç hukuk normu niteliği kazanan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nda, yerel yönetimlerin, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde ve yetki alanları dışında bırakılmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmediği tüm konularda faaliyette bulunma hususunda takdir hakkına sahip olduğu, kanunda öngörülen durumların dışında yerel yönetimlere tanınan bu yetkinin, merkezi veya bölgesel diğer makamlarca sınırlandırılamayacağının vurgulandığı, buna göre, kanunla farklı bir makam veya otoritenin görevli ve yetkili kılındığı konularda, yerel yönetimlerin tam ve münhasır yetkisinden bahsedilemeyeceği ve bu durumun, yerel yönetimlerin özerkliğine bir sınırlama olarak kabul edilemeyeceği, 5216 sayılı Kanun'un 9. maddesinde, UKOME’nin büyükşehir belediyelerine verilen hangi yetkileri kullanabileceğinin açıklandığı ve büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağının belirtildiği, bu düzenlemelerden, kanun koyucunun söz konusu yetkilerin kullanımını, büyükşehir belediyesinin seçilmiş üyelerinden oluşan meclis veya kurullarına değil, ulaşım koordinasyon merkezine verdiğinin anlaşıldığı, Ulaşım koordinasyon merkezinin temel amacının, büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerindeki her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi olduğu, bu kapsamda ifa edilecek görevlerin kanunla büyükşehir belediyesi uhdesine verilmesi nedeniyle merkezin başkanlığının büyükşehir belediyesi başkanı veya görevlendirdiği kişi tarafından yürütüleceği, ancak koordinasyonu sağlanacak taşıma hizmetlerinin, konu ve kapsam bakımından genişliğine binaen kurula katılacak temsilcilerin sayıları ile merkezin çalışma usul ve esaslarının, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı tarafından müştereken çıkartılacak yönetmelikle belirleneceğinin düzenlendiği, bu suretle yürütülecek kamu hizmetine büyükşehir sınırları içinde koordinasyonu sağlanacak taşımacılık faaliyetleri ile doğrudan ya da dolaylı olarak ilgisi bulunan kurum ve kuruluşlar ile meslek örgütlerinin katılımı öngörülerek, alınacak kararların ve yapılan uygulamaların kamu yararı ve mahalli ihtiyaçlara uygunluğunun, katılımcı demokrasi anlayışı içinde en üst seviyeye çıkartılmasının amaçlandığının anlaşıldığı, Bu sebeple kanun koyucunun, kamu hizmetinin zaman içinde gelişen şartlara uygun olarak ve isabetle yürütülebilmesi bakımından, kurul çalışmalarına başkanlık edecek olan büyükşehir belediye başkanı veya görevlendireceği kişi ile Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili oda temsilcisi dışındaki diğer tüm kurul üyelerinin, hangi kurum ve kuruluşlardan ve hangi sayıda katılacağı hususunun yönetmelikle belirleneceğini hüküm altına aldığı, Öte yandan, ulaşım koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, yönetmelikle belirleneceğine ilişkin 5216 sayılı Kanun'un 9. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi nezdinde açılan iptal davasında verilen 25/01/2007 tarih ve E:2004/79, K:2007/6 sayılı kararda, iptal isteminin reddine karar verildiği, Bu itibarla, kararları büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe giren ulaşım koordinasyon merkezine, yerine getirilen ulaşım, trafik, toplu taşıma gibi hizmetlerin mahalli niteliği yanında koordinasyon içerisinde yürütülebilmesi ve bir bütün olarak planlanabilmesi amacıyla, görev ve sorumluluğu itibarıyla söz konusu hizmetler ile doğrudan ya da dolaylı ilişkili olduğu görülen kurum ve kuruluşların da UKOME'ye katılmasını öngören dava konusu değişikliklerde kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, büyükşehir belediyesi temsilcilerinin çoğunluğunu oluşturduğu karar mekanizması ile yönetilen UKOME'nin, dava konusu düzenleme ile, büyükşehir belediyesi temsilcilerinin azınlığa düştüğü bir yapıya dönüştürüldüğü, mahalli idare statüsünde bulunan büyükşehir belediyelerinin yasa ile üstlendiği görevleri yerine getirirken yürütülmesi zorunlu hizmetlere ilişkin koordinasyonun, merkezi yönetime hiyerarşik olarak bağlı temsilcilerinin karar alma mekanizmasında çoğunluğunu oluşturdukları UKOME tarafından yerine getirilmesinin ve alınan kararlara büyükşehir belediyelerinin uyma yükümlülüğünün yönetsel anlamda karmaşaya neden olacağı, Kanunlar ile büyükşehir belediyelerine verilen yetki ve sorumlulukların bu Yönetmelik değişikliğiyle yerel yönetimden alınarak merkezi yönetime devredildiği, UKOME’ye Yönetmelik değişikliği ile katılımı sağlanan kurum temsilcilerinin ulaşım kamu hizmeti ile doğrudan ilgisinin bulunmadığı, dava konusu düzenlemenin büyükşehir belediyelerinin özerkliğini ihlal ettiği ve 5216 sayılı Kanun’un 7. maddesi ile idareye verilmiş takdir yetkisini ortadan kaldırdığı, kamu yararı ve hizmet gereklerinin yerine getirilmesinin zorlaşacağı, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idareler tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin reddine, 2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 21/06/2023 tarih ve E:2020/1946, K:2023/3277 sayılı kararının ONANMASINA, 3. Kesin olarak, 10/02/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY X- Mahallî idareler, Anayasa’nın 127. maddesinde düzenlenmiş ve bunlara tanınan idari ve mali özerkliğin kapsamı gösterilmiştir. Anılan maddenin 1. fıkrasında; mahallî idarelerin il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri oldukları ifade edilmiştir. Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine ilişkin kararları alma ve uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması anlamına gelmektedir. Bu aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını ifade eder. Kamu kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına almaktır. (AYM, E.2018/7, K.2019/80, 5/7/2018, § 41) Nitekim, Türkiye'nin de onaylamış olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nda, yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkanına sahip olduğu ve kanunda öngörülen durumların dışında, bu yetkilerin öteki merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamayacağı veya sınırlandırılamayacağı belirtilmiştir. Belediyelerin yapısı ve işleyişine dair temel Kanun olan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun genel gerekçesinde de, belediyelerin mahallî müşterek hizmetler bakımından kendi sınırları içinde genel yetkili olmalarının öngörüldüğü, genel yetkililiğin ise, kanunların yasaklamadığı veya başka bir kuruluşa vermediği bütün yerel hizmetler hakkında mahallî idarelerin görevli ve yetkili olmaları anlamına geldiği, bunun, ülkemizin kabul ettiği Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın ve Anayasa'nın 127. maddesinde mahallî idarelerin görev ve yetkilerinin belirlenmesinde ölçüt olarak belirtilen "mahallî müşterek ihtiyaç" kavramının gerekli kıldığı bir ilke olduğu ifade edilmiştir. Ulaşım Koordinasyon Merkezine ilişkin mevzuatın değerlendirilmesinden, UKOME'nin, 5216 sayılı Kanun'la büyükşehir belediyelerine verilen ve mahallî müşterek ihtiyaç niteliğinde olduğu kabul edilen büyükşehir sınırları içinde kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerindeki her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi görev ve yetkisinin kullanılması amacıyla oluşturulduğu, bu amaçla üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuatta öngörülen usullere göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme gibi hak ve yetkilerle donatıldığı anlaşılmaktadır. 5216 sayılı Kanun'un 9. maddesinde, Kurula katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin Yönetmelikte belirleneceği hüküm altına alınmış olmakla birlikte, idari özerkliğe sahip yerinden yönetim kuruluşları olan büyükşehir belediyelerinin Anayasa ve Kanun'da sınırları belirlenmiş kuruluş amacı, görev, yetki ve sorumlulukları göz önüne alındığında, söz konusu temsilciler belirlenirken yapılacak düzenlemelerin, kendi sınırları içerisinde taşımacılık hizmetleri konusunda münhasıran yetkili kılınmış büyükşehir belediyelerinin bu hususta sahip oldukları takdir yetkisini tamamen ortadan kaldırmayacak ve kamu yararını gerçekleştirecek şekilde tesis edilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmaktadır. Bu itibarla, özellikle, Kurul'un teşekkülünde, mahallî idare temsilcileri ile diğer temsilciler arasındaki sayısal dengenin mahallî idare aleyhine oluşmayacak şekilde sağlanması, diğer bir ifadeyle büyükşehir belediye temsilcilerinin çoğunlukta olması ve bunun yanı sıra, Kurul'un aldığı kararların toplu taşıma, ulaşım, trafik güvenliği gibi kamu menfaatini ilgilendiren alanlarda doğrudan düzenleyici ve belirleyici olduğu da gözetilerek görev ve yetkisi itibarıyla anılan konularla ilgili kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılımının gerçekleşmesi gerekmektedir. Dava konusu düzenleme öncesi UKOME'de, büyükşehir belediye başkanlığının büyükşehir belediye başkanı dahil en fazla on iki (12) kişiyle temsil edildiği, sekiz kişinin merkezî idare temsilcisi, iki kişinin de kamu iktisadi teşebbüsü temsilcisi (toplam 10) olduğu, ayrıca Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonu'nun görevlendireceği ilgili odanın bir (1) temsilcisi ile kendi belediyelerini ilgilendiren ve belediyelerinin yetki alanı içerisinde oluşan ve o belediyenin sınırları içerisinde başlayıp biten ulaşım konularında ilçe belediye başkanları veya görevlendirecekleri bir üyenin de Kurul'a katılacağı, sayılan üyelerin oy kullanma hakkı bulunduğu, UKOME toplantılarına gündemdeki konularla ilgili üye olarak belirlenmeyen ulaşım sektörü ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ihtisas meslek odalarının temsilcilerinin de oy hakkı olmaksızın davet edilerek görüşlerinin alınabileceği, yine, büyükşehir belediyesinin ulaşım ve yatırımlarla ilgili olmayan birim başkanları ile Yönetmelik'te sayılmayan diğer kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, ilgili vakıf ve dernek temsilcilerinin görev alanlarına giren konularda, oy hakkı olmaksızın görüşleri alınmak üzere toplantılara davet edilebileceği; dava konusu düzenleme sonrası ise, oy hakkı bulunan temsilci sayısında artış yapıldığı, büyükşehir belediyesini temsil edecek kişilerin sayısı aynı kalır iken, merkezî idare temsilci sayısının sekiz kişiden on iki kişiye, kamu iktisadi teşebbüsü temsilci sayısının iki kişiden üç kişiye çıkarıldığı (toplam 15), sonuçta mahallî idare temsilcileri ile diğer temsilciler arasındaki sayısal dağılımının (12-10-1)'den (12-15-1)'e, mahallî idare aleyhine olacak şekilde değiştiği görülmektedir. Öte yandan, görev ve yetkileri itibarıyla ulaşım, toplu taşıma ve trafik güvenliği gibi alanlarda ilgili idare olarak değerlendirilemeyecek idare temsilcilerinin de dava konusu değişiklikle UKOME'ye katılımının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu durumda, ulaşım, toplu taşıma ve trafik konularıyla görevi ve yetki alanı itibarıyla doğrudan ilgili olmayan idare ve kurum temsilcilerinin büyükşehir belediyesinin kendi temsilcilerinin azınlıkta kalmasına sebep olacak şekilde UKOME'ye katılımını öngören dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle; temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.