Danıştay 8. Daire 2023/5320 E. 2025/10453 K.

T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2023/5320 Karar No : 2025/10453

TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVACI) : ... Otobüs İşl. Sey. Acen. Tur. Tic. A.Ş. VEKİLLERİ : Av. ... - Av. ... Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Valiliği VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, ... plakalı araçla ilgili belediyeden izin veya ruhsat alınmaksızın belediye sınırları dahilinde yolcu taşımacılığı yapıldığından bahisle 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun Ek 2/3-a maddesi uyarınca aracın 60 gün süreyle trafikten men edilmesine yönelik ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istenilmektedir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirketin yurt içi şehirlerarası yolcu taşımacılığı faaliyeti yaptığı ve kendileri tarafından kullanılan dava konusu ... plakalı araç ile Kayseri Otogarından şehir merkezine yolcularını ücretsiz olarak taşıdığı, davacıya 14/04/2022 tarihli Ukome kararı ile ücretsiz bir şekilde yolcularını Kayseri Otogarından şehir merkezine gidiş ve gelişlerde servis taşımacılığı yapılabilmesine izin verilmiş ise de davacının bu aşamadan sonra Kayseri Büyükşehir Belediyesi Servis Araçları Yönetmeliğinin 7. maddesinde belirtilen şartları yerine getirerek servis hizmetinde bulunacağı araç için gerekli izni alması gerektiği, davacı şirkete ait ... plakalı araca ait ilgili Belediyeden alınmış izin ve belgelerin olmadığından bahisle dava konusu işlem hukuka uygun bularak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı şirket tarafından, D2 belgesine sahip olunduğu, yapılan taşımacılığın ücretsiz olması sebebiyle ticari bir faaliyet olmadığı ve söz konusu taşımacılığı ilgili servis yönetmeliği kapsamına girmediği gerekçeleriyle kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : Kayseri İl Emniyet Müdürlüğü ekiplerince 01/11/2022 tarihinde yapılan trafik denetiminde, davacı şirket adına kayıtlı ... plaka numaralı araçla izinsiz olarak servis taşımacılığının yapıldığının tutanakla tespit edildiği, bu tespite dayanılarak ilgili belediyeden izin ve ruhsat almaksızın taşımacılık yapıldığından bahisle 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun Ek 2'nci maddesinin 3/A fıkrası uyarınca aracın 60 gün süreyle trafikten men edilmesine ilişkin ... tarih ve ... seri numaralı araç trafikten men tutanağının düzenlendiği, aracın 60 gün süreyle trafikten men edilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT: 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinde: "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır: a) Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak. b) Kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek..p) bendinde ise, kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taşıt sayılarının bilet ve ücret tarifelerini, zaman ve güzergahlarını belirlemek, durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek, kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yapmak belediyelerin yetki ve imtiyazları arasında sayılmış ve Belediye Meclisinin görev ve yetkileri başlıklı 18. maddesinde, belediye tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek Belediye Meclisinin görevleri arasında olduğu ifade edilmiştir. 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 26/10/2018 tarihinde yürürlüğe giren 7148 sayılı Yasanın 26'ncı maddesiyle değişik Araçların tescil edildikleri amacın dışında kullanılması başlıklı Ek 2'nci maddesinde; "Araçlarını motorlu araç tescil belgesinde gösterilen maksadın dışında kullananlar ile sürülmesine izin veren araç sahiplerine 1.002 Türk lirası idari para cezası uygulanır. Ayrıca araç on beş gün süre ile trafikten menedilir. 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında ilgili belediyeden; a) Çalışma izni/ruhsatı almadan, b) Alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında, c) Alınan izin/ruhsatta belirtilen çalışma bölgesi/güzergâh dışında belediye sınırları dâhilinde yolcu taşımak yasaktır. Bu fıkranın (a) bendine uymayanlara 5.010,-Türk lirası, (b) bendine uymayanlara 2.018,- Türk lirası, (c) bendine uymayanlara 1.002,- Türk lirası idari para cezası verilir. Fiilin işlendiği tarihten itibaren geriye doğru bir yıl içinde tekerrürü hâlinde, bu fıkrada yer alan idari para cezaları iki kat olarak uygulanır. İşleteni veya sahibi, sürücüsünün kendisi olup olmadığına bakılmaksızın aracın bu maddenin üçüncü fıkrasına aykırı olarak kullanılmaması hususunda gerekli tedbirleri almak ve denetimini yapmakla yükümlüdür. Araç, bu maddenin üçüncü fıkrasının; a) (a) bendinin ihlali hâlinde altmış gün, b) (b) bendinin ihlali hâlinde otuz gün, c) (c) bendinin ihlali hâlinde ise on beş gün süreyle trafikten menedilir. İlgili belediye tarafından tahdit veya tahsis kapsamına alınmış ve bu kapsamda verilmiş çalışma izninin/ruhsatının süresi bittiği hâlde, belediye sınırları dâhilinde yolcu taşıyan kişiye 1.002 Türk lirası idari para cezası uygulanır ve eksikliği giderilinceye kadar araç trafikten menedilir. hükmü yer almaktadır." hükmü yer almaktadır. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7'nci maddesinin (f) bendinde; "Büyükşehir ulaşım ana planını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak ve koordinasyonunu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile sayılarını belirlemek durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyelerinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Aynı Kanun'un "Ulaşım hizmetleri" başlıklı 9'uncu maddesinde de büyükşehir içindeki karayolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi (UKOME) kurulacağı ve bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dâhilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı, koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usûlleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği, büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun bu Kanun'a aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı ifade edilmiştir. Kayseri Büyükşehir Belediye Meclisinin 10/08/2020 tarih ve 2020/195 sayılı kararı ile kabul edilen Kayseri Büyükşehir Belediyesi Servis Araçları Yönetmeliği'nin 1'inci maddesinde; bu yönetmeliğin, personel servis hizmetlerinin düzenli ve güvenli hale getirilmesi amacıyla, taşıma yapacak gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin yeterlilik ve çalışma şartları ile kullanılacak taşıtların niteliklerini belirlemek amacıyla hazırlandığı belirtilmiş, "Kapsam" başlıklı 2'nci maddesinde; "Bu yönetmelik, gerçek ve tüzel kişilerce öğrenci ve personel servis taşıma faaliyetlerini, bu faaliyetlerde kullanılacak servis araçlarını, taşımacıları ve bu taşıma işlerinde çalışanları kapsar" hükmüne yer verilmiştir. "Özel İzin Belgesi, Tahsis Belgeleri Verme Şartları ve İstenen Belgeler" başlıklı 7'inci maddesinde; "(1) Kayseri Büyükşehir Belediyesi Sınırları içerisinde servis hizmetinde bulunan araçlara, Ticari Taşıt Özel İzin Belgesi Ulaşım Planlama ve Raylı Sistem Dairesi Başkanlığı tarafından bu yönetmelik hükümlerine göre verilir" düzenlenmesine, aynı maddenin (h) alt bendinde "Kurum ve işletmelere ait ücretsiz servis araçlarına evrilen Ticari Taşıt Özel İzin Belgesi kendi faaliyet süreleri ile sınırlıdır. Ticari faaliyetleri sona erdiğinde Ticari Taşıt Özel İzin Belgesi de sona erer" düzenlemesine yer verilmiştir. Aynı yönetmeliğin 'Diğer kurum ve işletmeler tarafından, hizmet verilen kişilerin ücretsiz servis taşımacılığı' başlıklı 15. maddesinde (1) Zorunlu eğitim öğrencilerin barındığı özel yurtlar öğrencilerini taşıma faaliyetini; bakanlığın yayınladığı yürürlükte olan Okul Servis Araçları Yönetmeliği şartlarını sağlayan plaka tahsisi yapılmış (S plaka) öğrenci servis araçlarıyla, 2) Özel Hastanelerin Fizik Tedavi Merkezleri ve Özel Rehabilitasyon Merkezleri hizmet verdiği kişileri (çalışan personeli hariç) bu yönetmelikteki şartları taşıyan ve belediyemizden Ticari Taşıt Özel İzin Belgesi alınmış özmal araçlarıyla veya plaka tahsisi yapılmış (P plaka) personel servis araçlarıyla, (3) Alış Veriş Merkezleri ve marketler müşterilerini; bu yönetmelikteki şartları taşıyan özmal araçlarıyla veya plaka tahsisi yapılmış (P plaka) personel servis araçlarıyla, (4) Diyaliz merkezleri hastalarını; Sağlık Bakanlığı Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 16.05.2006 tarih ve 9554 sayılı Diyaliz Hastalarının Nakli konulu genelgesindeki teknik şartları taşımak koşuluyla kendi özmal araçlarıyla veya plaka tahsisi yapılmış (P plaka) personel servis araçlarıyla taşıyabilirler. Plaka tahsisi yapılmış (P plaka) personel servis araçlarıyla taşımaları halinde, bu araçlarda bakanlığın genelgesi şartlarını sağlamalıdır. Diyaliz merkezi ile plaka sahibi arasında sözleşme yapılacak ve yapılan sözleşme Kayseri Büyükşehir Belediye Başkanlığına verilecektir. (5) Yükseköğrenim öğrencilerinin barındığı özel yurtlar, öğrencilerini kendi özmal araçlarıyla veya plaka tahsisi yapılmış (P plaka) personel servis araçlarıyla taşıyabilirler. Plaka tahsisi yapılmış (P plaka) personel servis araçlarıyla taşımaları halinde yurt müdürlüğü ile plaka sahibi arasında sözleşme yapılacak ve yapılan sözleşme Kayseri Büyükşehir Belediye Başkanlığına verilecektir. (6) Kurs merkezleri kursiyerlerini özmal araçlarıyla veya plaka tahsisi yapılmış (P plaka) personel servis araçlarıyla taşıyabilirler. Plaka tahsisi yapılmış (P plaka) personel servis araçlarıyla taşımaları halinde kurs merkezleri ile plaka sahibi arasında sözleşme yapılacak ve yapılan sözleşme Kayseri Büyükşehir Belediye Başkanlığına verilecektir. (7) 2, 3, 5 ve 6. madde kapsamında çalışan özmal servis araçları bu yönetmelikte belirtilen personel servis araçları şartlarını taşımak zorundadır düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve dosyada bulunan bilgi belgeler birlikte değerlendirildiğinde; büyükşehir belediye meclislerinin düzenleyici işlem yapma yetkisine sahip oldukları açıktır. Ancak bu yetkinin, kanunla çizilen sınırlar içinde ve çıkarılan yönetmeliğin kapsamı ile sınırlı olarak kullanılması zorunludur. Nitekim Kayseri Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile kabul edilen Kayseri Büyükşehir Belediyesi Servis Araçları Yönetmeliği’nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde söz konusu yönetmeliğin öğrenci servis ve personel servis taşımacılığı faaliyetlerine yönelik olarak düzenlendiği, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, yönetmeliğin kapsamının açıkça öğrenci ve personel servis taşıma faaliyetleri ile sınırlandırıldığı; bu faaliyetlerde kullanılacak servis araçları, taşımacılar ve çalışanlara ilişkin düzenlemeler içerdiği görülmektedir. Yönetmeliğin gerek kapsam maddesinde gerekse amaç maddesinde, şehirlerarası yolcu taşımacılığı faaliyeti yürüten firmaların kendi yolcularını ücretsiz olarak taşımalarına ilişkin genel ve kapsayıcı bir düzenlemeye yer verilmediği anlaşılmaktadır. Aynı yönetmeliğin 15. maddesinde ise, diğer kurum ve işletmeler tarafından ücretsiz servis taşımacılığı yapılabilecek haller, özel yurtlar, hastaneler, rehabilitasyon merkezleri, alışveriş merkezleri, diyaliz merkezleri, yükseköğrenim yurtları ve kurs merkezleri bakımından tahdit yoluyla ve sınırlı biçimde faaliyetlerin sayıldığı, maddede yer verilmeyen başka taşıma faaliyet alanları bakımından ise izin veya belge alma zorunluluğuna ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği tespit edilmiştir. Bu itibarla, şehirlerarası yolcu taşımacılığı yapan davacı şirketin, kendi yolcularını Kayseri Otogarından şehir merkezine ücretsiz olarak taşıması faaliyeti, yönetmeliğin 2. maddesinde belirlenen kapsam içerisinde yer almadığı gibi, 15. maddede tahdit yoluyla izin şartına bağlanan faaliyetler arasında da sayılmamıştır. Dolayısıyla, düzenleyici işlemde açıkça öngörülmeyen bir faaliyet bakımından, yorum yoluyla Ticari Taşıt Özel İzin Belgesi alma zorunluluğu ihdas edilmesi, hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Öte yandan, dava konusu işlem tarihinden önce Kayseri Büyükşehir Belediyesi UKOME'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile davacı şirketin 2017 yılı ve üzeri tescil tarihli ve engelli erişimine uygun araçlarla belirtilen güzergahta servis taşımacılığı yapılabileceği yönünde kararın alındığı ve söz konusu faaliyetin davalı idarece tesis edildiği anlaşılmıştır. Bu durumda büyükşehir belediye meclisinin ilgili taşıma faaliyetlerine yönelik olarak düzenleyici işlem yapma yetkisi bulunmakla birlikte, bu yetkinin kullanımı sırasında çıkarılan Yönetmelikte açıkça yer almayan faaliyet türüne yönelik olarak herhangi bir izin şartının getirilmesinde hukuka uyarlık, davanın reddi yönündeki Mahkeme kararına yönelik istinaf isteminin esastan reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne, 2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 4. Kesin olarak 26/12/2025 tarihinde oybirliği ile karar verildi.