Danıştay 10. Daire 2021/3787 E. 2025/3311 K.

T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2021/3787 Karar No : 2025/3311

DAVACI : ... VEKİLİ : Av. ...

DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı / ANKARA VEKİLİ : Av. ... 2- ... Esnaf Odası

DAVANIN_KONUSU : Profesyonel turist rehberi olan ve ... Turist Rehberleri Esnaf Odasına kayıtlı bulunan davacı tarafından, kendisinden seminer katılım ücreti alınmasına ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan 11/02/2010 tarih ve 30459 sayılı Bakan Olur'u ekinde yer alan "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları"nın ilgili hükümlerinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, davalı Kültür ve Turizm Bakanlığının düzenlendiği hizmet içi eğitim seminerlerine katılımın zorunlu olması nedeniyle katılanlardan ücret talep edilmesinin hukuka aykırı olduğu, davalı Bakanlığın ücret isteme yetkisinin bulunmadığı, Bakanlığın bir kamu görevini yerine getirirken kendisine bu iş için ayrılan kamu kaynaklarını kullanabileceği ileri sürülmektedir.

DAVALILARIN_SAVUNMALARI : Davalı Bakanlık tarafından, hizmet içi eğitim seminerlerinin düzenlemesi esnasında oluşan salon kirası, kırtasiye giderleri gibi masrafların karşılanması amacıyla katılımcılardan ücret alındığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmakta olup, davalı ... Turist Rehberleri Esnaf Odası tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ... DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI :... DÜŞÜNCESİ : Dava; profesyonel turist rehberi olan ve ... Turist Rehberleri Esnaf Odasına kayıtlı bulunan davacıdan seminer katılım ücreti alınmasına ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları"nın ilgili hükümlerinin iptali istemiyle açılmıştır. 25.11.2005 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Profesyonel Turist Rehberliği Yönetmeliği'nin işlem tarihi itibariyle yürürlükteki şekliyle 32.maddesinin birinci fıkrasında, "Profesyonel turist rehberleri, her yıl, biri Bakanlık tarafından belirlenen zorunlu konularda olmak üzere en az üç konuda hizmet içi eğitim seminerine katılmak zorundadırlar. Bakanlık, en geç Aralık ayı sonuna kadar meslek kuruluşlarının da görüşlerini alarak, bir sonraki yılın 1 Kasım - 31 Aralık tarihleri arasında düzenlenecek en az sekiz seminerin konusunu, zamanını, hangi illerde yapılacağını ve uygulanacak seminer ücretlerini tespit eder.", son fıkrasında "Mazeretleri bu madde uyarınca kabul edilenler dışında herhangi bir nedenle zorunlu hizmet içi eğitim seminerlerine katılmayan rehberlerin yıllık vizesi yapılmaz" hükmüne yer verilmiştir. Dava dosyasının incelenmesinden, profesyonel turist rehberi olan ve ... Turist Rehberleri Esnaf Odasına kayıtlı bulunan davacıdan, zorunlu tutulan üç seminerin her biri için 30-TL olmak üzere 90-TL ücret alındığı, davacı tarafından, seminer katılım ücreti alınmasına ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları"nın ilgili hükümlerinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır. Bu durumda, rehberlerin bilgilerinin güncellenmesi, rehberlik hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülmesine katkı sağlanması amaçlarıyla ve parasal bir kazanç elde etme amacı güdülmeksizin seminer katılım ücreti belirlendiği anlaşılmış olup; seminere katılarak mesleki gelişim ve kazanım elde edeceği açık olan rehberlerden seminer katılım ücreti alınmasını öngören dava konusu düzenlemede ve bu düzenleme uyarınca davacı hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ : Profesyonel turist rehberlerinin 2010 yılında hizmet içi eğitim seminerlerinin yapılmasına ilişkin 31/12/2009 tarih ve 249272 sayılı Bakan Olur'u, 06/01/2010 tarih ve 2281 sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Araştırma ve Eğitim Genel Müdürlüğü yazısı ekinde ..., ... ve ... Turist Rehberleri Odalarına gönderilmiştir. Bu doğrultuda 11/02/2010 tarih ve 30459 sayılı Bakan Olur'u ekinde yer alan "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları" çerçevesinde davacının da dahil olduğu ...'da düzenlenecek eğitimin ... Rehberler Odası tarafından yapılması kararlaştırılmış ve bu esaslar 17/02/2010 tarih ve 34408 sayılı yazı ile İl Müdürlüklerine gönderilmiş ve ayrıca Bakanlığın web adresinde yayımlanmıştır. Anılan Uygulama Esaslarına göre her seminer konusu için belirlenen ücret 30,00 TL olup, seminer ücretlerinin ..., ... ve ...'de odaların belirleyeceği hesaplara, Ankara'da ise DÖSİMM (Döner Sermaye İşletmesi Merkez Müdürlüğü) hesabına yatırılması kararlaştırılmıştır. Bu nedenle, davacı tarafından üç zorunlu ders karşılığı toplam 90,00 TL ... Turist Rehberleri Esnaf Odasına makbuz karşılığı yatırılmıştır. Bunun üzerine, profesyonel turist rehberi olan ve ... Turist Rehberleri Esnaf Odasına kayıtlı bulunan davacı tarafından, kendisinden seminer katılım ücreti alınmasına ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan 11/02/2010 tarih ve 30459 sayılı Bakan Olur'u ekinde yer alan "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları"nın ilgili hükümlerinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır. Her ne kadar dava konusu düzenleyici işlemin, sadece 2010 yılında yapılacak eğitimlere ilişkin esasları belirlediği, dolayısıyla da iş bu karar tarihi itibarıyla yürürlükten kalktığı görülmekte ise de, anılan esaslara dayanarak davacı hakkında ücret tahsilatı yapıldığı, dolayısıyla dava konusu diğer işlem olan bu tahsilatın halihazırda etki ve sonuçlarını doğurmaya devam ettiği görüldüğünden, anılan tahsilat işlemi ile bağlantılı olarak davacının "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları"na ilişkin hukuka aykırılık iddialarının ortadan kalkmadığı ve uyuşmazlığın bu kısım açısından da konusuz kaldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varıldığından, uyuşmazlığın esasına geçilmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE: ESAS YÖNÜNDEN: İlgili Mevzuat: Dava konusu birel ve düzenleyici işlemlerin dayanağı olan ve bu işlemlerin tesis edildikleri tarihler itibarıyla yürürlükte bulunan 25/11/2005 tarih ve 26004 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Profesyonel Turist Rehberliği Yönetmeliği'nin; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, profesyonel turist rehberlerinin seçimi, kursların yürütülmesi, eğitim faaliyetleri, denetlenmesi ve çalışma esasları ile üniversiteler, meslek kuruluşları, ilgili kurum ve kuruluşlarla yapılacak işbirliği ve mali hükümlere ilişkin usul ve esasları kapsar." hükmü; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Yönetmelik 16/4/2003 tarihli ve 4848 sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 13 üncü maddesinin (m) bendine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmü; "Hizmet içi eğitim seminerlerine katılma zorunluluğu ve diğer eğitim faaliyetleri" başlıklı 32. maddesinin birinci fıkrasında, "Profesyonel turist rehberleri, her yıl, biri Bakanlık tarafından belirlenen zorunlu konularda olmak üzere en az üç konuda hizmet içi eğitim seminerine katılmak zorundadırlar. Bakanlık, en geç Aralık ayı sonuna kadar meslek kuruluşlarının da görüşlerini alarak, bir sonraki yılın 1 Kasım – 31 Aralık tarihleri arasında düzenlenecek en az sekiz seminerin konusunu, zamanını, hangi illerde yapılacağını ve uygulanacak seminer ücretlerini tespit eder." hükmü düzenlenmiştir. Profesyonel Turist Rehberliği Yönetmeliği'nin dayanağı olan ve dava konusu birel ve düzenleyici işlemlerin tesis edildikleri tarihler itibarıyla yürürlükte olmaya devam eden 4848 sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un; "Araştırma ve Eğitim Genel Müdürlüğü" başlıklı 13. maddesinde, "Araştırma ve Eğitim Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır: ... m) Rehberlik kursları açmak, rehber adaylarının seçme sınavlarını yapmak, rehberlerin çalışma usul ve esaslarını düzenlemek, rehberlerin bilgilerinin güncellenmesine yönelik eğitim programları ve diğer çalışmaları gerçekleştirmek, rehberlikte uzmanlaşmayı sağlamak, denetimler yapmak, belgesiz rehberliği önlemek, rehberlik hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesine yönelik gerekli tedbirleri almak veya bu görevlerin meslek kuruluşları, üniversiteler, ilgili kurum ve kuruluşlar ile işbirliğiyle veya Bakanlığın denetim gözetimi altında bunlarca yapılması suretiyle yürütülmesini sağlamak." kuralına yer verilmiştir. Dava konusu birel ve düzenleyici işlemlerin tesis edildikleri tarihler itibarıyla ve halihazırda yürürlükte olan 2252 sayılı Kültür Bakanlığı Döner Sermaye Kanunu'nun; "Döner sermayenin kullanma alanı" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, "Kültür Bakanlığı döner sermayesi; eski eserler, anıtlar, müzeler, kütüphanecilik, bibliyografya, dökümantasyon, enformasyon, yayın, tanıtma, güzel sanatlar, sahne sanatları arşiv, folklor, el sanatları, sinema sanatı, festival düzenleme, kültür merkezleri ve bunlar gibi mal veya hizmet üretim ve satışını içeren işletme ve Bakanlığın yukarıda sayılan hizmet alanlarında kullanılır." düzenlemesi; "Gelir kaynakları" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Her türlü alt yapı katılım payları ile 3 üncü maddede belirtilen iş ve hizmetlerden elde edilecek; ... g) Diğer gelirler döner sermayenin gelirleridir. (2) Yukarıdaki gelirlerle ilgili tarifeler, Kültür Bakanlığınca saptanır." düzenlemesi yer almaktadır.

Hukuki Değerlendirme: 1- Turist rehberlerinden hizmet içi eğitim katılım ücreti alınmasını öngören "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları"nın ilgili hükümlerinin iptali istemi yönünden; Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir. Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler. Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette ve bu normları aşar nitelikte hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir. Dava konusu Esaslar ile turist rehberlerinin hizmet içi eğitimlerine katılım zorunluğuna ve bu eğitimlerden alınacak ücretlere ilişkin düzenlenme yapılmıştır. Davacı tarafından, davalı Kültür ve Turizm Bakanlığının (Bakanlık) hizmet içi eğitim seminerlerinden ücret istemeye yönelik kanuni bir yetkisinin bulunmadığı ileri sürülmektedir. Uyuşmazlıkta, dava konusu esasların dayanağı Profesyonel Turist Rehberliği Yönetmeliği'nin 32. maddesinin birinci fıkrasında, Bakanlığın hizmet içi eğitim seminerlerinin ücretini tespit etmeye yetkili olduğu belirtilmiş, ancak Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkına getirilen bir sınırlama niteliğinde olan ücretin, Anayasa'nın 13. maddesi kapsamında ancak Kanun'la belirlenebileceği açık olduğundan, Bakanlığın seminer ücreti belirlemek noktasında kanuni bir yetkisinin olup olmadığı irdelenmiştir. Bu kapsamda, turist rehberlerinin hizmet içi eğitim seminerlerinin ücretlerinin tespiti yetkisini düzenleyen Profesyonel Turist Rehberliği Yönetmeliği'nin dayanağı olan 4848 sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'u 13. maddesinin (m) bendi incelendiğinde, rehberlerin bilgilerinin güncellenmesine yönelik eğitim programlarını gerçekleştirmenin Bakanlığın görev ve yetkileri arasında olduğu belirtilmekle birlikte, bu eğitim programlarının ücretine yönelik herhangi bir düzenlemenin yer almadığı, anılan hükmün söz konusu ücretin tespiti için yeterli yasal dayanak teşkil etmediği anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, Bakanlığın belirli faaliyetlerle ilgili sunduğu hizmetlerden elde edilen gelirler, 2252 sayılı Kültür Bakanlığı Döner Sermaye Kanunu'nun 3. ve 5. maddeleri uyarınca Bakanlığın döner sermayesinin gelirleri arasında düzenlendiğinden, Bakanlığın turist rehberlerinin hizmet içi eğitim seminerlerinin ücretlerinin tespiti noktasındaki yetkisinin, davalı Bakanlığa bağlı döner sermaye işletmesinin kuruluş, faaliyet ve gelirlerini içeren temel hukuki düzenlemenin (dayanağının) tespiti ve yorumlanması suretiyle ortaya konulması gerekmektedir. Bu durumda, 2252 sayılı Kanun'un döner sermaye gelirlerini düzenleyen 5. maddesinde, aynı Kanun'un 3. maddesinde belirtilen hizmetlerden elde edilecek gelirlerin döner sermayenin gelirleri arasında olduğunun düzenlendiği, 3. maddede yer alan "ve bunlar gibi mal veya hizmet üretim" ibaresinden ise madde metninde sayılan faaliyetlerin tahdidi (sınırlı sayıda) olmadığı ve bu kapsamda Bakanlık tarafından düzenlenecek diğer hizmet arzı niteliğindeki faaliyetlerden elde edilecek gelirlerin de döner sermayeye gelir kaydedileceği, bu cihetle bir hizmet sunumu niteliğinde olan turist rehberlerinin hizmet içi eğitim seminerlerinden elde edilecek ücretlerin de döner sermayeye gelir kaydedileceği anlaşılmış olup, anılan Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasında döner sermaye gelirleriyle ilgili tarifelerin Bakanlık tarafından saptanacağı hükmüne yer verildiğinden, davalı Bakanlığın turist rehberlerinin hizmet içi eğitim seminerlerinin ücretlerinin tespiti noktasındaki yetkisinin kanuni dayanağının bulunduğu sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, turist rehberlerinin mesleki bilgi ve yetkinliklerinin artırılması, destinasyonlar, tarihi, kültürel ve doğal güzellikler hakkında güncel bilgilere sahip olmaları, iletişim, hikaye anlatımı ve grup yönetimi becerilerinin güçlendirilmesi gibi kamu yararını gerçekleştirmeye yönelik meşru amaçlarla parasal bir kazanca değil Bakanlığın sunduğu hizmetlerin finanse edilebilmesine yönelik ölçülü bir düzenleme olduğu anlaşılan turist rehberlerinden hizmet içi eğitim katılım ücreti alınmasını öngören dava konusu Esaslar'da hukuka aykırılık bulunmamıştır. Öte yandan, dava konusu Esaslar'da hizmet içi eğitimin ilgili odalar tarafından verileceği ve bu kapsamda tahsil edilecek ücretlerin de ilgili odaların hesabına yatırılacağı düzenlenmekte olup, 4848 sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'u 13. maddesinin (m) bendinde, Bakanlığın eğitim programları da dahil olmak üzere bentte sayılan görevlerinin, kendi denetim ve gözetimi altında, meslek kuruluşları, üniversiteler, ilgili kurum ve kuruluşlarca yapılmasını sağlayabileceğinin hüküm altına alındığı dikkate alındığında, Bakanlığın ücretlerin ilgili odalarca tahsil edilmesini öngörebileceği de açıktır. 2- Davacıdan hizmet içi eğitim katılım ücreti alınmasına ilişkin birel işlemin iptali istemi yönünden; Davacıdan ücret tahsil edilmesine ilişkin işlemin dayanağı olan "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları"nın ilgili hükümleri yukarıda yer verilen gerekçelerle hukuka uygun bulunduğundan, bu Esas'lara uygun şekilde zorunlu olan üç hizmet içi eğitime katıldığı için davacıdan 90,00 TL ücret tahsil edilmesine ilişkin işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı Kültür ve Turizm Bakanlığına verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın daha önce talep edilmemesi halinde kararın kesinleşmesinden sonra re'sen davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 26/06/2025 tarihinde birel işlem yönünden oy birliğiyle düzenleyici işlem yönünden oy çokluğuyla karar verildi.

(X)-KARŞI OY : Dava; Profesyonel turist rehberi olan ve ... Turist Rehberleri Esnaf Odasına kayıtlı bulunan davacıdan seminer katılım ücreti alınmasına ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı olan 11/02/2010 tarih ve 30459 sayılı Bakan Olur'u ekinde yer alan "Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları"nın ilgili hükümlerinin iptali istemiyle açılmıştır. Dava konusu işlemlerden düzenleyici işlem niteliğinde olan Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları, sadece 2010 yılı için geçerli olup, 2011 yılında çıkarılan yeni Esaslar ile birlikte yürürlükten kaldırılmıştır. Bu açıdan, dava konusu işlemlerden Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları'nın yürürlükten kaldırılmış olması karşısında, düzenleyici işlemin iptali istemi yönünden davanın konusunun kalmadığı anlaşılmaktadır. Belirtilen hukuki ve fiili durum karşısında, yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle hukuk aleminde varlığından söz edilemeyecek olan Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları düzenlemesinin esasının incelenebilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, Hizmet İçi Eğitim Seminerleri 2010 Yılı Uygulama Esasları'nın iptali istemi yönünden davanın konusunun kalmadığı ve davanın bu kısmı açısından karar verilmesine yer olmadığı yolunda karar verilmesi gerektiği oyuyla, davanın düzenleyici işlem açısından esasının incelenmesi suretiyle verilen davanın reddine ilişkin çoğunluk kararına katılmıyorum.