Yargıtay 6. Hukuk Dairesi 2025/4180 E. 2026/2038 K.

MAHKEMESİ : Bursa Bölge Adliye Mahkemesi 14. Hukuk Dairesi SAYISI : 2024/253 E., 2025/1461 K. İLK DERECE MAHKEMESİ : Bursa 7. Asliye Hukuk Mahkemesi SAYISI : 2019/196 E., 2022/172 K.

Bölge Adliye Mahkemesi kararı davacı vekili tarafından temyiz edilmekle; kesinlik, süre, temyiz şartı ve diğer usul eksiklikleri yönünden yapılan ön inceleme sonucunda, temyiz dilekçesinin kabulüne karar verildikten ve Tetkik Hakimi tarafından hazırlanan rapor dinlendikten sonra dosyadaki belgeler incelenip gereği düşünüldü.

I. DAVA Davacı vekili dava dilekçesinde; taraflar arasında 16.08.2016 tarihinde “... Belediyesi sınırları dahilinde evsel atıklarının toplanması, depo sahasına nakli ve genel temizlik hizmetlerinin yapılması” işine ilişkin sözleşme imzalandığını, 01.01.2017-30.09.2019 dönemine ilişkin sözleşmenin birim fiyatlı olduğunu, araç temini ile akaryakıtın da fiyata dahil edildiğini, müvekkil şirket tarafından sözleşme ve şartnamelerde belirlenen hizmetin verildiğini, davalı ... tarafından 28.02.2019 tarihli 26 no'lu hakedişten kesinti yapıldığını, ihtirazı kayıtla imzalanan hakedişten yapılan kesintinin ihale şartnamesine, hizmet alım sözleşmesine ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanuna göre ihale edilen hizmet işlerinde uygulanacak fiyat farkına ilişkin esaslarla uymadığını, fiyat farkı kesintisinin dövizdeki 2018 yılında meydana gelen dalgalanma neticesinde 14.05.2018 tarihinde 2018/11818 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile akaryakıt bayi satış fiyatlarına esas alınan yurt içi rafineri çıkış fiyatlarında, uluslararası petrol fiyatları ve döviz kurlarına bağlı olarak meydana gelecek artış ve azalışa göre ÖTV oranlarının değiştirilmesi ile ilgili kararı ve Kamu İhale Kurumu'nun 20.02.2019 tarihinde 2019/DK.D-48 sayılı düzenleyici kurul kararına dayandırılmış ise de düzenleyici kurul kararlarının idari işlem mahiyetinde olduğunu, fiyat farkı uygulama esasları incelendiğinde "Sözleşmelerde yer alan fiyat farkına ilişkin usul ve esaslarda sözleşme imzalandıktan sonra değişiklik yapılamaz" dendiğini, ancak Kamu İhale Kurumu'nun 20.02.2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı düzenleyici kurul kararıyla usul ve esasların değiştiğini, kamu ihale kurul kararındaki hesaplamanın 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'na göre ihale edilen hizmet işlerinde uygulanacak fiyat farkına ilişkin esaslarına uymadığını, yükleniciden haksız ve amacını aşan bir kesintinin yapılmasına yol açtığını, fiyat farkı kesintisine dayanak gösterilen Kamu İhale Kurumu'nun 20.02.2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı düzenleyici kurul kararının iptali için dava açıldığını davanın bekletici mesele yapılması gerektiğini belirterek davalı belediyenin 26 no'lu hakedişten haksız olarak kesilen 565.438,78 TL fiyat farkı bedelinin, kesintinin yapıldığı tarihten itibaren işleyecek avans faizi ile birlikte taraflarına ödenmesini talep etmiştir.

II. CEVAP Davalı vekili cevap dilekçesinde; müvekkili belediye tarafından dava konusu iş kapsamında Kamu İhale Kurumunun 20.02.2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı düzenleyici kurul kararına istinaden ÖTV kaynaklı fiyat kesintisi gerçekleştirildiğini, yapılan işlemlerde hiçbir hukuka aykırılık bulunmadığını, Kamu İhale Kurumunun 2019/DK.D-48 no'lu düzenleyici kurul kararının akaryakıt dahil edilmiş işlerde 14.05.2018 tarihli Bakanlar Kurulu'nun 2018/11818 sayılı kararnamesi ile ÖTV düzenlemesinden kaynaklı fiyat farkı hesaplamalarında kamu zararı oluşmasını engellemek amaçlı alındığını, tüm kamu kurumlarının Kamu İhale Kurumu kararına istinaden işlem tesis etmesinin beklendiğini, kesintinin yapılmamasının davacı şirketin haksız kazancına sebebiyet vereceği gibi kamu zararı oluşmasına da neden olacağını, kabul anlamına gelmemekle birlikte kamu kurumu olan davalı belediyenin yaptığı işlemlerin ticari iş sayılamayacağından avans faizi talep edemeyeceğini belirterek davanın reddini istemiştir.

III. İLK DERECE MAHKEMESİ KARARI İlk Derece Mahkemesinin yukarıda tarih ve sayısı belirtilen kararı ile taraflar arasında 16.08.2016 tarihli ve 91.749.881,35 TL bedelli “... Belediyesi sınırları dahilinde evsel atıklarının toplanması, depo sahasına nakli ve genel temizlik hizmetlerinin yapılması işi” işine ilişkin sözleşme imzalandığı, davacı şirket tarafından sözleşme ve şartnamelerde belirlenen edimlerin yerine getirildiği, hizmet nedeniyle tanzim edilen 26 no'lu hakedişten fiyat farkı tablosunda; ''Kamu İhale Kurumu'nun 2019/DK.D-48 no'lu Düzenleyici Kurul Kararına İstinaden Yapılan Kesinti" adı altında 565.438,78 TL kesinti yapıldığı, kesintiye dayanak Kamu İhale Kurumunun 20.02.2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı düzenleyici kurul kararının iptaline ilişkin davanın Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 16.12.2020 tarih, 2019/1562 Esas, 2020/3702 Karar sayılı ilamı ile reddine karar verildiği, karar içeriğinde Kamu İhale Kurumu’nca, 2018/11818 sayılı Bakanlar Kurulu çerçevesinde ÖTV'deki değişikliklere bağlı olarak fiyat farkı uygulamasına ilişkin tesis edilen kararda hukuka aykırılık bulunmadığının belirtildiği, davalı ... tarafından Kamu İhale Kurul kararı doğrultusunda 26 no’lu hakedişinden yapılan kesintinin yerinde olduğu gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.

IV. İSTİNAF İlk Derece Mahkemesinin yukarıda belirtilen kararına karşı süresi içinde davacı vekili tarafından istinaf başvurusunda bulunulması üzerine Bölge Adliye Mahkemesinin yukarıda tarih ve sayısı belirtilen kararı ile istinaf başvurusunun esastan reddine karar verilmiştir.

V. TEMYİZ A. Temyiz Sebepleri Davacı vekili temyiz dilekçesinde; kararın usul ve yasaya aykırı olduğunu, davalı ... tarafından 28.02.2019 tarihli, 26 no'lu hakedişten haksız kesinti yapıldığını, hizmet işlerinin fiyat farkı uygulama esasları incelendiğinde; "Sözleşmelerde yer alan fiyat farkına ilişkin usul ve esaslarda sözleşme imzalandıktan sonra değişiklik yapılamaz" dendiğini, oysa Kamu İhale Kurumu'nun 20.02.2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı düzenleyici kurul kararıyla fiyat farkına ilişkin usul ve esasların değiştiğini, bu kesinti ile müvekkilden haksız ve amacını aşan bir kesintinin yapıldığını beyan etmektedir.

B. Değerlendirme ve Gerekçe Uyuşmazlık, taraflar arasındaki hizmet sözleşmesinden kaynaklanan haksız olarak kesildiği ileri sürülen fiyat farkı alacağının tahsili istemine ilişkindir.

Bilindiği üzere idare kamu hizmetlerini yerine getirmesi sırasında bir takım tasarruflarda bulunmak zorunda olup bunlardan biri de üçüncü kişilerle yapacağı “sözleşme”lerdir. İdarenin sözleşme için tarafını belirlerken izleyeceği yol ise “ihale” olup bu işlemin kuralları da kanunlarla düzenlenmiştir. Uygulamada halen yürürlükte olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun günümüzün değişen ve gelişen ihtiyaçlarına cevap veremediği, uygulamada ortaya çıkan aksaklıkları gidermede yetersiz kaldığı, bütün kamu kurumlarını kapsamadığı, Avrupa Birliği ve uluslararası ihale uygulamalarına paralellik göstermediği görüldüğünden, kamu ihaleleri ile ilgili geniş kapsamlı yeni bir kanun hazırlanmasına ihtiyaç duyulmuş bu amaçla 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu yürürlüğe girmiştir. Ancak Kamu İhale Kanunu'nda, uluslararası mevzuat gereği sadece sözleşmelerin imzalanmasına kadar olan ihale süreci ile ilgili hükümlere yer verilebildiğinden, yapılan ihaleler sonucunda düzenlenecek sözleşmeler ile ilgili hususlarda bir boşluğa neden olunmaması için, bu konu ile ilgili hükümlerin ayrı bir kanun ile düzenlenmesine ihtiyaç duyulmuş ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu çıkarılmıştır.

İdarenin sözleşmeler öncesinde yaptığı tek taraflı ve hukuksal sonuç doğurmaya elverişli beyanı “idari işlem” niteliğindedir. Bu nedenledir ki idarenin kamu hizmeti ile ilgili olarak idari usul ve esaslara göre yaptığı ihalelerde sözleşme aşamasına kadar tesis ettiği işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözüm yerinin idari yargı olduğu kökleşmiş yargı kararlarında kabul edilmiştir. (Emsal HGK 21.03.2001 T., 2001/19-257 E., 2001/285 K.)

Sözleşmelerin imza aşamasında ise Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu md 5’e göre Kamu İhale Kurumu tarafından hazırlanan “tip sözleşmeler” imzalanmakta, Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu md 7/v maddesine göre “Sözleşmede yer alması zorunlu hususlar” arasında “İhale dokümanında yer alan bütün belgelerin sözleşmenin eki olduğu.” sayılmaktadır. Sonuçta idare ile istekli arasında sözleşmenin imzalanması ile birlikte KİK 12. maddesinde tanımlanan ve ihale dökümanları arasına alınan “Şartnameler”de sözleşmenin eki haline gelmektedir.

Sözleşmenin imzalanması ile birlikte sözleşme ve ekleri açısından 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu'nun 4. maddesinde “Bu Kanunda belirtilen haller dışında sözleşme hükümlerinde değişiklik yapılamaz ve ek sözleşme düzenlenemez.” hükmü getirilerek sözleşmenin taraflar arasında adeta Anayasa gibi olduğu kabul edilmiştir. Bu durumda taraflar arasındaki ihtilafların öncelikle sözleşme ve ekleri dikkate alınarak incelenmesi gerekmektedir.

Yine aynı Kanun'un “Sözleşmede Yer Alması Zorunlu Hususlar” başlıklı 7.e maddesinde “Sözleşmenin bedeli, “nin ve -g-bendinde “Sözleşme konusu işler için ödenecekse fiyat farkının ne şekilde ödeneceği”nin sözleşmede bulunması gerektiği belirtilmiştir. 4735 sayılı Kanun'un “Sözleşmede değişiklik yapılması” başlıklı 15. maddesinde ise sözleşme imzalandıktan sonra, sözleşme bedelinin aşılmaması ve idare ile yüklenicinin karşılıklı olarak anlaşması kaydıyla, ancak işin yapılma ve teslim yeri ile yine işin süresinden önce yapılması ve teslim edilmesi kaydıyla ödeme şartlarının değiştirilebileceği belirtilerek sözleşme bedelinin sözleşmenin imzalanmasından sonra değiştirilemeyeceği kabul edilmiştir.

Taraflar arasında düzenlenen sözleşmenin 6. maddesinde sözleşme bedelinin birim fiyatların toplanması sonucu 91.749.881,35 TL olduğu, araç temin sigorta, amortisman, akaryakıt vb araçlarla ilgili tüm giderlerin teklif ve sözleşme fiyatına dahil olduğu, 14. maddede fiyat farkının verilmesi esaslarının belirlendiği, 14.3. maddesinde de “sözleşmede yer alan fiyat farkına ilişkin esas ve usullerde sözleşme imzalandıktan sonra değişiklik” yapılamayacağı kabul edilmiştir. Yine sözleşmenin 23. maddesinde sözleşme bedelinin aşılmaması kaydıyla idare ile yüklenicinin karşılıklı olarak anlaşması kaydıyla, ancak işin yapılma ve teslim yeri ile yine işin süresinden önce yapılması ve teslim edilmesi kaydıyla ödeme şartlarının değiştirilebileceği kabul edilmiştir.

Somut olayda taraflar arasındaki ihtilaf sözleşmenin imzalanmasından sonra çıkarılan 2018/11818 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın uygulanmasıyla ilgili olarak kamu İhale Kurulu’nun 20.02.2019 tarihli 2019/DK.D-48 no'lu kararına göre yüklenici alacağından kesintinin yapılıp yapılmayacağı noktasındadır.14.05.2018 tarihinde 2018/11818 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yurt içi rafineri çıkış fiyatlarında artış veya azalış durumlarına göre ÖTV tutarında değişiklik yapılmak suretiyle Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nca ilan edilen bayii satış fiyatlarının değişmemesi sağlanmış olup dava konusu kesintiye dayanak Kamu İhale Kurumu'nun 20.02.2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı düzenleyici kurul kararı ile de ÖTV'deki değişim nedeniyle fiyat farkı hesaplanmasına ilişkin kararı düzenlenmiştir.

Dosya kapsamına göre bu kararın iptali için eldeki dosyanın davacısı tarafından dava açıldığı, Danıştay 13. Dairesi'nde yapılan yargılama neticesinde 2019/1562 Esas, 2020/3702 Karar sayılı ilam ile; 4734 sayılı Kanun'un 53. maddesi uyarınca genel düzenleyici işlem yapmak suretiyle uygulamayı yönlendirici işlem yapma yetkisini haiz Kamu İhale Kurumu'nca, 2018/11818 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı çerçevesinde meydana gelen değişikliğe ilişkin fiyat farkı hesaplamasının nasıl yapılacağına ilişkin olarak dava konusu Kurul kararının tesis edildiği, dava konusu Kurul kararında, 2018/11818 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın uygulandığı dönemde geçerli olmak üzere, "b1" ve "b3" katsayısının hesaplanmasında esas alınan miktarın uygulama ayına karşılık gelen kısmı için ÖTV'de birim başına meydana gelen değişiklik miktarının hesaplanmasına ilişkin olarak formüllere yer verildiğinden, dava konusu kurul kararının, anılan Bakanlar Kurulu Kararının idarelerce nasıl uygulanacağına dair açıklama niteliğinde olduğu ve uygulamada yaşanan tereddütlerin giderilmesinin amaçlandığı dikkate alındığında, uygulamayı yönlendirmek için alınan dava konusu kurul kararında yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı, davacının davasının reddine karar verildiği, bu karara Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na yapılan temyiz başvurusu sonucu, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 20.12.2021 tarih, 2021/917 Esas, 2021/3216 Karar sayılı kararı ile kararın usul ve hukuku uygun olduğu belirtilerek temyiz isteminin reddi ile kararın onanmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.

Danıştay’ın kararında belirtildiği gibi Kamu İhale Kurulu’nun açıklama niteliğinde olan ve uygulamada yaşanan tereddütlerin giderilmesi amacıyla karar alma yetkisi vardır. Ancak özel hukuka dayalı olarak, bir tarafı idare diğer tarafı hizmet veren kişi olan hizmet alım sözleşmelerinin yapılmasında olduğu gibi, değiştirilmesi veya bozulması veya fesih "tasfiyeye" gidilmesi halinde sözleşmeye taraf olanların ortaklaşa irade ve rızalarının gerçekleşmesi gerekir. Sözleşmeye taraf olmayan bir kurulun kararı ile sözleşmenin bir hükmünün değiştirilmesi söz konusu olamaz. Nitekim aynı ilke Hukuk Genel Kurulu’nun 2023/23-207 E sayılı Danıştay’ın sözleşmenin eki olan Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin 42/a maddesinin iptali sonrasında verdiği kararda da “...41. Sözleşmenin imzalanmasından sonra idare ile yüklenici arasında özel hukuk ilişkisi doğmuş olacağından ve buna ilişkin uyuşmazlık adli yargı mahkemelerinde çözümleneceğinden iptal kararının taraflar arasından imzalanmış sözleşme hükümlerini değiştirmiş sayılması gerektiği ve adliye mahkemelerinin de buna uygun işlem yapmak zorunda olduğu gibi bir sonuç ortaya çıkarılamaz. Aksine bir kabul yargı yolu kurallarına aykırı olduğu kadar Borçlar Hukuku düzenlemelerine, tarafların sözleşme ile bağlılığı ilkesine de aykırı bir sonuç olacaktır...” denilerek kabul edilmiştir.

Açıklanan bu gerekçe ile davalı İdare’nin Kamu İhale Kurulu kararını gerekçe göstererek sözleşme fiyatı ile fiyat farkına ilişkin hükümleri etkileyecek şekilde kesinti yapması doğru olmamıştır. Yerel Mahkemece Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik kapsamında değerlendirme yapılmış ise de bu olsa olsa koşulları var ise ihale aşamasında görevli idare elemanlarının sorumluluğunu gerektirecek olup sözleşme imzalandıktan sonra idareye tek yanlı değişiklik yetkisini vermez. Sonuç olarak mahkemece davanın kabulüne karar verilmesi gerekirken yanılgılı hukuki değerlendirme ile davanın reddine karar verilmesi doğru olmamış bozulması gerekmiştir.

VI. KARAR Açıklanan sebeplerle; Temyiz olunan, İlk Derece Mahkemesi kararına karşı istinaf başvurusunun esastan reddine ilişkin Bölge Adliye Mahkemesi kararının ORTADAN KALDIRILMASINA,

İlk Derece Mahkemesi kararının BOZULMASINA,

Peşin alınan temyiz karar harcının istek halinde ilgilisine iadesine,

Dosyanın İlk Derece Mahkemesine, kararın bir örneğinin Bölge Adliye Mahkemesine gönderilmesine,

12.05.2026 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.