Danıştay 10. Daire 2025/683 E. 2026/290 K.

T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2025/683 Karar No : 2026/290

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... VEKİLLERİ : Av. ... Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Valiliği VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN_KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Davacı tarafından, sahibi ve mesul müdürü olduğu İzmir ili, Urla ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, No:... adresinde faaliyet gösteren "... Eczanesi"nin muvazaalı işletildiğine ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunun 25/09/2023 tarihli kararı ile bu karara istinaden eczanenin faaliyetinin sona erdirilmesine ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; dosya içerisinde bulunan tüm bilgi, belge, ifadeler, raporlar bir bütün olarak değerlendirildiğinde, eczane çalışanı olan Y.Ç. isimli şahsa davacı tarafından, adına alacaklarını tahsil etme, gerekli her türlü evrakı tanzim etme ve imzalamaya, adına çek karnesi almaya, çek kesmeye, senet imzalamaya gibi oldukça geniş yetkiler içeren vekaletname verildiği, davacıya sorulan sorulara açık ve net cevaplar verilmediği gibi birbiriyle çelişir cevap verildiği, yine eczanenin finans işleri ile ilgili konularda yeterli bilgiye sahip olmadığı hususları dikkate alındığında, eczanenin muvazaalı işletildiğinin idarece somut olarak ortaya konulduğu anlaşıldığından mevzuat hükümlerine uygun olarak tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; İzmir İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunca davacıya ait eczanenin 'muvazaalı olduğu' yönünde verilen 25/09/2023 tarihli kararı yönünden, ilk inceleme hususlarından biri olarak öngörülen kesin ve yürütülebilir işlem kavramının icrai işlem kavramı ile birlikte değerlendirilmekte olduğu, kamu gücü ve kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemlerin icrai nitelikte olduğu, anılan Komisyon kararının davacının hukuki durumunda tek başına bir değişiklik doğurmadığı, dolayısıyla söz konusu işlemin idari davaya konu edilebilecek kesin ve icrai nitelikte bir işlem olmadığı, hazırlık işlemi niteliğinde olduğu anlaşıldığından, idari yargı yerince incelenmesine hukuki olanak bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, davanın bu kısmının incelenmeksizin reddi gerektiği sonucuna varılarak bu kısma yönelik idare mahkemesince davanın reddine karar verilmesinde sonucu itibarıyla isabetsizlik bulunmadığı; eczanenin muvazaalı olarak işletildiği gerekçesiyle kapatılmasına ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ...tarih ve ... sayılı işlemi yönünden ise, anılan işlemin iptali istemiyle ilk olarak... tarihinde... İdare Mahkemesinin E:... sayılı dosyasına kayden açılan dava ile tarafları, konusu ve sebebi aynı olan ve 03/11/2023 tarihinde açılan işbu dava arasında derdestlik bulunduğu ve derdestlik nedeniyle işbu davanın esasının incelenmesi olanağının bulunmadığı gerekçesiyle bu kısım yönünden davanın derdestlik nedeniyle reddi gerekirken, idare mahkemesince işin esasına girilerek davanın reddine karar verilmesinde sonucu itibarıyla isabetsizlik bulunmadığı gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun gerekçe değiştirmek suretiyle reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, somut delillere dayanılmaksızın işlem tesis edildiği, çalışma hakkının kısıtlandığı, denetimlerde eczanesinin başında bulunduğunun tutanaklar ile sabit olduğu belirtilerek temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ :... DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlendikten sonra, dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY : Davacı, İzmir ili, Urla ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, No:... adresinde faaliyet gösteren "... Eczanesi"nin sahibi ve mesul müdürüdür. Davacının işlettiği eczane hakkında eczanenin muvazaalı işletildiğine yönelik CİMER üzerinden yapılan şikayet başvurusu üzerine muvazaa incelemesi başlatılmış, buna istinaden İzmir 3. Bölge Eczacı Odası Başkanlığından ... Eczanesi hakkında muvazaa araştırması yapılması istenilmiştir. İzmir 3. Bölge Eczacı Odası Başkanlığınca eczanenin muvazaalı olduğu kanaati bildirilmiştir. Daha sonra, İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünce muvazaa araştırması neticesinde 01/09/2023 tarihli muvazaa raporu düzenlenmiştir. İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunun 25/09/2023 tarihli kararı ile ... Eczanesinin muvazaalı işletildiğine karar verilmiş, bu karara istinaden eczanenin faaliyetinin sona erdirilmesine ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ...tarih ve ... sayılı işlemi tesis edilmiştir. Akabinde, İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün 09/11/2023 tarihli işlemi ile, eczane ruhsatnamesinin iptal edilmesine ve eczacı hakkında 5 yıl süreyle eczane açma yasağı uygulanmasına karar verilmiştir. Bunun üzerine, davacı tarafından, İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunun 25/09/2023 tarihli kararı ile eczanenin faaliyetinin sona erdirilmesine ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT: 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun'un 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti hudutları içinde eczacılık yapabilmek için Türkiye eczacı mektep veya fakültelerinden diplomalı olmak gerektiği; 5. maddesinde, serbest eczanelerin, eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahip ve mesul müdürlüğünde yönetmelikte belirlenen belgelerle il sağlık müdürlüğünce düzenlenmiş ve valilikçe onaylanmış bir ruhsatname ile açılacağı hükmüne yer verilmiştir. Anılan Kanun'un 6. maddesinde, muvazaalı olarak eczane açıldığının tespiti halinde ruhsatnamenin iptal edileceği ve eczacının beş yıl süreyle eczane açamayacağı, muvazaanın eczacılar arasında yapılmış olması halinde eczane açma yasağının hepsi hakkında uygulanacağı hükmü yer almıştır. 6197 sayılı Kanun'a istinaden çıkarılan, 12/04/2014 tarih ve 28970 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin "Muvazaa değerlendirmesi" başlıklı 11. maddesinde, "Eczacının eczane açılış ve nakil başvurusunun il sağlık müdürlüğünce ilgili eczacı odasına tebliğinden itibaren on beş iş günü içerisinde bölge eczacı odası yetkililerince hazırlanan muvazaa değerlendirme raporu, somut bilgi ve belgelerle birlikte il sağlık müdürlüğüne verilir. İl sağlık müdürlüğü yetkililerince muvazaa konusunda bölge eczacı odası raporunun verildiği veya belirtilen sürenin dolduğu tarihten itibaren on beş iş günü içerisinde karar verilir. İl sağlık müdürlüğü veya bölge eczacı odasından herhangi biri muvazaa iddiasında bulunduğu takdirde muvazaa konusu, il sağlık müdürünün ya da uygun göreceği müdürlük yetkilisinin başkanlığında, il sağlık müdürlüğü ve bölge eczacı odası tarafından görevlendirilen yetkililerden oluşan Muvazaa Değerlendirme Komisyonu tarafından değerlendirilir ve muvazaa konusunda karar verilir. Komisyonun teşekkülü ile çalışma usûl ve esasları Kurum tarafından belirlenir. Faaliyette olan eczanelerle ilgili muvazaa şüphesinin bulunması durumunda muvazaa değerlendirmesi birinci fıkra doğrultusunda Muvazaa Değerlendirme Komisyonu tarafından gerçekleştirilir. Kurumca belirlenecek usûl ve esaslar doğrultusunda, dosyanın Kuruma gönderilmesine Komisyonca karar verilmesi halinde, dosya belgeleriyle birlikte Kuruma gönderilir. Kurumca, müfettiş marifetiyle yapılacak inceleme ve denetim sonucunda düzenlenen raporun neticesi uygulanmak üzere il sağlık müdürlüğüne bildirilir." düzenlemesine yer verilmiştir. Anılan Yönetmeliğin "Eczanenin kapatılması" başlıklı 48. maddesinde de, "Eczacı kendi isteği ile eczanesini kapatmak istediğinde dilekçe ve ruhsatnamesi ile il sağlık müdürlüğüne başvuruda bulunur. İl sağlık müdürlüğü tarafından, ilaçlara yapılan işlemler ve eczanede ilaç bulunmadığı tespit edildikten ve eczane levhaları indirtilerek eczane vasfını yitirdiği tutanak altına alındıktan sonra ruhsatname iptal edilir. Eczanenin muvazaalı işletildiğinin tespiti veya eczane vasfını yitirmesi ya da şartları taşımadığının anlaşılması hâlinde, il sağlık müdürlüğü tarafından eczanenin ruhsatnamesi birinci fıkrada belirtilen şekilde iptal edilir. Eczacı tarafından, ruhsatnamenin iade edilmemesi veya eczacıya ulaşılamaması hâlinde ruhsatname dip koçandan iptal edilir. Muvazaalı olarak eczane açıldığının tespiti hâlinde, eczacı beş yıl süreyle eczane açamaz. Muvazaanın eczacılar arasında yapılmış olması hâlinde, eczane açma yasağı hepsi hakkında uygulanır. Bu eczacılar beş yıl süre ile eczane açmak için başvuruda bulunamaz. Eczanenin, il sağlık müdürlüğü tarafından muvazaa hariç herhangi bir nedenle kapatılmasına karar verilmesi hâlinde, Kanunda başka bir süre öngörülmeyen hâllerde tasfiye işlemleri yapılabilmesi için eczacıya altmış güne kadar süre tanınır. Muvazaa sebebiyle kapatma hâlinde ise kapatma işlemi derhal uygulanır." kuralları yer almıştır. Öte yandan, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 20. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde de, "Kanun haricinde menfaat temin etmek maksadı ile gerek aza gerek meslek mensupları ile başka şahıslar arasında gizli anlaşmalar yapılmasına ve muvazaa yolu ile müesseseler kurulmasına mani olmak" Eczacı Odaları İdare Heyetlerinin görevleri arasında sayılmış; Türk Eczacıları Deontoloji Tüzüğü'nün 11. maddesinde, "eczacının, muvazaa yoluyla tıp mensubu olan veya olmayan kişilerle açık veya gizli anlaşma yaparak eczane veya ecza dolabı açamayacağı" kuralı düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: A) Temyize konu kararın davacının eczanenin muvazaalı olarak işletildiği gerekçesiyle kapatılmasına ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemi yönünden değerlendirilmesi: Bölge İdare Mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen Bölge İdare Mahkemesi kararının, anılan işlem yönünden davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun gerekçe değiştirmek suretiyle reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

B) Temyize konu kararın "... Eczanesi"nin muvazaalı işletildiğine ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunun 25/09/2023 tarihli kararının iptali istemi yönünden değerlendirilmesi: İdari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gerekli işlemler, öğreti ve içtihatlarda idari makam ve mercilerin kamu gücüne dayanarak idare işlevine (idare hukuku alanına) ilişkin olarak yaptıkları ve ilgililer hakkında çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğurmak suretiyle hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir ifade ile ilgililerin hukukunu etkileyen tek yanlı irade açıklamaları olarak tanımlanmaktadır. Gerek Danıştay içtihatlarında gerekse doktrinde idarenin tek yanlı ve kamu gücüne dayalı olarak tesis ettiği ve icrai nitelik taşıyan işlemleri, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir işlemler olarak tanımlanmaktadır. Kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu olabilecek işlemler, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade açıklamasıyla tesis ettiği, kişilerin hukuksal durumlarında farklılık meydana getiren, hukuk düzeninde değişiklik yapan, ilgililerin hukukunu etkileyen işlemlerdir. Yukarıda yer verilen eczacılık mesleği ile ilgili temel mevzuat hükümlerinde, eczanelerin (bazı kanunî istisnalar haricinde) mutlaka eczacılar tarafından açılması ve işletilmesi gerektiği, muvazaalı olarak eczane açılmasının ve işletilmesinin hukuken yasak olduğu açık bir şekilde düzenlenmiştir. Anılan mevzuata göre, muvazaalı eczane açıldığı ve işletildiğine ilişkin kararın mevzuatta öngörülen usul ve esaslar doğrultusunda Muvazaa Değerlendirme Komisyonu tarafından verileceği, eczanenin muvazaalı işletildiğinin tespiti halinde eczane ruhsatnamesinin iptal edileceği ve eczacının beş yıl süreyle eczane açmasının yasaklanacağı düzenlenmiştir. Ayrıca, muvazaalı işletildiğine karar verilen eczanenin de derhal kapatılacağı hükme bağlanmıştır. Dosyanın incelenmesinden; İdare Mahkemesince dava konusu "... Eczanesi"nin muvazaalı işletildiğine ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunun 25/09/2023 tarihli kararının iptali istemi yönünden işin esası incelenmek suretiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusu üzerine ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince, dava konusu Komisyon kararının davacının hukuki durumunda tek başına bir değişiklik doğurmadığı, dolayısıyla söz konusu işlemin idari davaya konu edilebilecek kesin ve icrai nitelikte bir işlem olmadığı, hazırlık işlemi niteliğinde olduğu gerekçesiyle davanın bu kısmının incelenmeksizin reddi gerektiği sonucuna varılarak bu kısma yönelik davacının istinaf başvurusunun gerekçe değiştirmek suretiyle reddine karar verilmiştir. Davacı tarafından, iptali istenen İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonu kararı incelendiğinde; eczane hakkında muvazaa değerlendirmesi yapılarak eczanenin muvazaalı olduğu yönünde karar alındığı görülmektedir. Bu durumda, davacının sahibi ve mesul müdürü olduğu ... Eczanesinin muvazaalı işletildiğine ilişkin İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonu kararına istinaden eczane ruhsatnamesinin iptal edildiği ve davacı eczacı hakkında beş yıl süre ile eczane açma yasağı verildiği dikkate alındığında; anılan Muvazaa Değerlendirme Komisyonu kararının davacının menfaatini etkileyerek icrai sonuçlar doğuran idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu, icrai bir işlem olduğu, hazırlık işlemi niteliğinde bir işlem olmadığı, bu nedenle Bölge İdare Mahkemesince uyuşmazlığın esasının incelenmesi suretiyle yeniden bir karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır. Nitekim, İstanbul Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonu kararının iptali istemiyle açılan benzer bir uyuşmazlıkta, işin esasına girilerek verilen Bölge İdare Mahkemesinin ısrar kararını inceleyen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca da işin esası incelenmek suretiyle bir karar verildiği görülmektedir.( 06/06/2024 tarih ve E:2024/556, K:2024/1308 sayılı karar) Bu itibarla, bu kısım yönünden davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun gerekçe değiştirmek suretiyle reddine ilişkin temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin kısmen KABULÜNE, kısmen REDDİNE, 2. Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdari Dava Dairesinin...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının, İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün... tarih ve ... sayılı işlemi yönünden davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına ilişkin istinaf başvurusunun gerekçe değiştirmek suretiyle reddine dair kısmının ONANMASINA, İzmir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Muvazaa Değerlendirme Komisyonunun 25/09/2023 tarihli kararı yönünden davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına ilişkin istinaf başvurusunun gerekçe değiştirmek suretiyle reddine dair kısmının BOZULMASINA, 3. Kullanılmayan ...TL yürütmenin durdurulması harcının istemi hâlinde davacıya iadesine, 4. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 02/02/2026 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.