İlk Derece Mahkemesi 1968/7 E. 1976/3 K.

1580 sayılı Belediye Kanununun 73 üncü maddesine göre il idare kurullarınca verilen kararlar aleyhine Danıştay'da açılan davalarda husumetin belediye başkanlıklarına mı yoksa il idare kurulunun başkanı olmaları dolayısıyle valiliklere mi yöneltileceği hakkında Beşinci Dairenin (E. 1944/1760, K. 1945/1807), (E. 1944/1260, K. 1945/567), (E. 1944/1196, K. 1945/143) sayılı kararlariyle Altıncı Dairenin (E. 1946/1715, K. 1947/1082) sayılı, Dokuzuncu Dairenin (E. 1965/972, K. 1965/1944) sayılı, Dava Daireleri Kurulunun (E. 1961/641, K. 1965/781) sayılı, Dokuzuncu Dairenin (E. 1966/1755, K. 1966/1678), (E. 1966/2160, K. 1966/2254), (E. 1965/1814, K. 1966/2814) sayılı kararlariyle Onikinci Dairenin (E. 1966/542, K. 1966/2992) sayılı kararı arasında aykırılık bulunduğundan bahisle Etibank Elektrik işletmeleri Müessesesi vekili Avukat H. Sezer Çeçen'in Danıştay Başkanlığına sunduğu dilekçeyle, 521 sayılı Danıştay Kanununun 45 ve 46 inci maddeleri gereğince içtihadın birleştirilmesi istenmiştir. Bu istek Birinci Başkanlıkça da yerinde görülerek içtihatları Birleştirme Kuruluna havale edilmiş ve açılan dosya Başkanunsözcüsünün yazılı mütalaası alınarak tekemmül ettirilmiş olduğundan Raportör Üyenin hazırladığı rapor okunarak işin incelenmesine geçildi. a) Yukarıda bahsedilen kararlardan Beşinci Daireye ait 6.4.1945 gün ve E. 1944/1260, K. 1945/567 sayılı karar, hudut tesbitiyle ilgili olup, Tacettin Köyü muhtarlığı husumetiyle incelenmiş bulunmaktadır. Beşinci Dairenin 24.1.1945 gün ve E. 1944/1196, K; 1945/143 ve Altıncı Dairenin 9.5.1947 gün ve E. 1946/1715, K. 1947/1082 sayılı kararlarında ise il idare kurulu kararları aleyhine açılan davalar husumet noktasından reddedilmiş fakat, husumetin hangi makama yöneltileceği belirtilmemiştir. Dava Daireleri Kurulunun 15.10.1965 gün ve E. 1961/641, K. 1965/781 ve Onikinci Dairenin 27.10.1966 gün ve E. 1966/542, K. 1966/2992 sayılı kararları 1580 sayılı Kanunun 73 üncü maddesiyle ilgili bulunmadığından, aykırı mahiyette bir karar niteliğinde görülmeyen bu kararların içtihadı birleştirme konusu yapılmasına yer olmamaktadır. b) Diğer kararlara gelince : Beşinci Dairenin 24.10.1945 gün ve 1945/1807 sayılı kararında husumetin valiliğe yöneltilemiyeceği cihetle davanın bu noktadan reddine karar verilmiş, Dokuzuncu Dairenin 14.12.1965 gün ve 1965/1944 sayılı kararında dava belediye başkanlığının husumetiyle incelenmiştir. Dokuzuncu Dairenin 18.5.1966 gün ve 1966/1678, 11.7.1966 gün ve 1966/2254, 3.11.1966 gün ve 1966/2814 sayılı kararlarında ise; husumetin valiliğe yöneltilmesi gerekirken, belediye başkanlığının hasım olarak gösterilmesinde kanuni isabet görülmediğinden 521 sayılı Kanunun 75 inci maddesinin B bendi gereğince dilekçenin reddine karar verilmiştir. Açıklanan kararlar arasında aykırılık bulunduğundan içtihadın birleştirilmesinin gerekli olduğuna karar verilerek raportör üyenin açıklamaları ve Başkanunsözcüsünün « «Çözümlenmesi gereken sorun, 1580 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesi gereğince, belediye meclisleri tarafından kesin olarak ittihaz edilmiş bulunan kararların itiraz yolu ile incelenmesi sonunda il idare Kurullarının vermiş olduğu kararlar hakkında ilgililerce Danıştay'a açılacak davalarda husumetin Valiye mi yoksa Belediye Başkanına mı? yöneltilmesi gerekeceği hususuna değgin bulunmaktadır. Belediye meclislerince ittihaz edilecek kararları, etkinlikleri, içerlilikleri ve kapsamları bakımından « «iptali gereken kararlar» », « «tasdike bağlı kararlar» » ve « «kesin kararlar» » olmak üzere üç gruba ayırmak mümkündür. Bu üç grupta toplanan kararların idarece nasıl denetleneceği ve denetimin biçimi, sınırı ve koşullarının ne olacağı sözü geçen yasanın 71, 73 ve 74. maddelerinde gösterilmiştir. Belediye meclislerinin konumuzla ilgili olan kararları, tasdik ve tasvibe bağlı olmaksızın usulen ilan edildikten sonra derhal yürürlüğe giren kararlandın Bu kararlar aleyhine 521 sayılı Danıştay Kanununun öngördüğü yöntemlere uygun olarak, menfaatleri ihlal edilenler tarafından dava yoluna başvurulabileceği gibi, gerek Belediye Başkanı ve gerekse alakalılarca itiraz yoluna da gidilebilir, itiraz üzerine İl idare Kurullarının verecekleri kararların hukuksal yapısını ve niteliğini saptamak, çözüme bağlanması gereken sorunun düğüm noktasını teşkil etmektedir. Hiç kuşku yoktur ki,il idare Kurulları da fonksiyonları bakımından Danıştay'a benzeyen bir yargı yeridir. 5442 sayılı il idaresi Kanununun 60. maddesinde bu kurulların idari, istişari ve kazai kararlar verebilme yetkisine sahip oldukları açıklandıktan sonra, 62. maddesinde de kazai yönden inceleyebileceği işlemler belirtilmiş ve son fıkrasında ise « «bu madde özel kanunlarla il ve ilçe idare Kurullarına verilen diğer kazai işlerde ki yetkilerine halel vermez» » denilmek suretiyle anılan kurulların yargısal faaliyetlerinin sözü geçen maddede ki uğraşılarla dondurulmamış olduğu ortaya çıkmakta ve özel yasalarla da idare kurullarına yargısal görev verilebileceği belirtilmiş bulunmaktadır. O halde idare kurullarının, Belediye Kanununun 73. maddesine göre vermiş oldukları kararların hukuksal niteliği nedir? Bu konuda kişisel görüşümüze geçmeden önce, yargısal ve bilimsel içtihatlara kısaca değinmek istiyoruz. Gerek yasa değişiklikleri ve gerekse Başkanlar Kurulu kararı gibi nedenlerle belediye mevzuatının uygulanmasından doğan uyuşmazlıkların çözüme bağlanması görevi, zaman süreci içinde başka başka dava dairelerine verilmiş ve aynı konuya ilişkin bazı davaların da yasal zorunluluklar karşısında Dava Daireleri Kurulunca sonuç! andırıldığı saptanmış bulunmaktadır. Beşinci Dairemizin, bu konuda ittihaz etmiş olduğu bütün kararlarında, il idare Kurullarının 1580 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesi gereğince vermiş oldukları kararların yargısal niteliği yönünden bu kararlar aleyhine Danıştay'a ancak-temyiz davası yolu ile başvurulabileceği ve bu nedenle husumetin Valiye değil Belediye Başkanına yöneltilmesi gerekeceği açıkça belirtilmiş olduğu halde Onikinci ve altıncı dairelerimizin yine aynı konudaki kararlarında « «İl idare Kurulu kararının bozulmasına» » denilmekle yetinilmiştir. « «bozulmasına» » deyimi kullanıldığına göre sözü geçen dairelerinde işbu davaları temyiz davası olarak inceleyip çözüme bağladıkları anlaşılmaktadır. Dava Daireleri Kurulunun; a) 17.11.1967 günlü ve E. 1963-93, K. 1967-1058 sayılı kararında; «Yerköy belediye meclisince ittihaz edilen tarifenin iptali İçin mükellef tarafından 1580 sayılı Kanunun 73. maddesine göre yapılan itiraz, idare heyetince bir yargı mercii olarak incelenmiş ve karara bağlanmış bulunmaktadır. Yargı mercileri itiraz konusu olan idari bir kararı ya tasdik eder veya bozar. İdarenin yerine geçerek yeni bir karar ittihaz edemez. Bu bakımdan il idare Kurulu kararının bozulmasına...» », b) 17.3.1972 günlü ve K. 1972/214 sayılı kararında : « «...1580 sayılı Belediye Kanunun 73. maddesinde kesin olduğu belirtilen belediye meclisi kararlarına karşı ilgililerce yapılan itirazlar üzerine verilen kararlar yargısal nitelikte olduğundan bu kararlara karşı yetkili yargı organlarında açılacak davalarda dava ehliyeti, ancak ilk kararda taraf olup bu kararlardan etkilenen kişiler için kabul olunabilir...» », c) 14.4.1967 günlü ve E. 1962/428, K, 1967/506 sayılı kararında özet olarak: « «Eğlence resminin artırılmasına ilişkin belediye meclisince tanzim ve ilan edilen tarifenin bozulması yolunda Vilayet idare Heyetince verilen kararın, 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 27. maddesi uyarınca, eğlence resminin artırılmasında bir kanunsuzluk bulunmadığı ileri sürülerek bozulması isteğiyle Belediye Başkanı tarafından sinemacı Hulki Yont aleyhine açılan davanın reddine karar verildi.» », d) 30.6.1972 günlü ve K. 1972/684 sayılı kararında: « «1580 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesinde belediye meclislerince verilen kesin kararların ilgililerin itirazı üzerine merkezi idare organlarınca denetime tabi tutulması öngörülmüştür. idari makam ve merciler tarafından bu yolda yapılan denetim sonunda verilen kararların idari bir karar niteliği taşıdığı şüphesizdir. Danıştay idari dairesi tarafından bu yolda yapılan denetim sonunda verilen kararların idari bir karar niteliği taşıdığı ve dolayısiyle bu kararlar ile bu kararlara müstenit idari işlemlerin dava konusu edilebileceği tabiidir... Ancak husumetin Danıştay Kararının uygulanması ve yürütülmesiyle yükümlü makamlara yöneltilmesi iktiza eder» » denilmek suretiyle husumetin, il idare Kurullarının başkanları sıfatiyle Valilere yöneltilip yöneltilemiyeceği yolunda ve Belediye Kanununun 73. maddesi gereğince belediye meclislerinin vermiş oldukları kararlara karşı ilgililer tarafından yapılan itiraz üzerine il idare Kurullarının ittihaz etmiş bulunduğu kararların hukuki niteliği üzerinde görüş birliğine varılmış olduğu söylenemez. Nitekim Dava Daireleri Kurulumuzun ittihaz etmiş olduğu kararlarda genellikle İl İdare Kurulları kararlarının yargısal nitelikte bulunduğu açık ve seçik olarak belirtilmiş olmasına karşın, diğer bir kararında ise sözü geçen kararların, idari nitelikte olduğu yolunda başka bir görüşe yer verilmiş bulunmaktadır. Dokuzuncu ve Onbirinci dairelerimiz de il idare Kurulları kararlarının yargısal nitelikte olmayıp idari nitelikte bulunduğu savını benimsemiştir. 442 sayılı Köy Kanununun 5. maddesinde öngörülen sınır uyuşmazlıkları, Üniversiteler Arası Kurulun öğretim üyeleri ve asistanlar hakkında vermiş olduğu disipline ilişkin kararlarla hakem heyeti, vergiler itiraz ve temyiz komisyonu kararları ve askere alma işlerine ilişkin Milli Savunma Bakanlığının vereceği kesin kararların yargısal nitelikte olduğu ve bu işlem ve tasarruflar hakkında Danıştay'a ancak temyiz davası yolu ile başvurulabileceği bilimsel ve yargısal içtihatlarda belirtilmiş olduğuna göre, Belediye Kanununun 73. maddesi uyarınca yargısal kararlar vermek yetkisine sahip bulunan il idare Kurullarının vermiş oldukları kararların yargısal nitelikte olduğunu öncelikle kabul etmek gerekir. Yukarda sözkonusu edilen 73. madde gereğince, belediye meclislerinin verdikleri kararlar, idari vesayet makamının tasdik ve tasvibine bağlı başka bir deyimle idari ve vesayet denetimine tabi kararlardan değildir. Tasdik ve tasvibe bağlı olan kararlarda dahi idari ve vesayet makamına sorumluluk teveccüh etmez. Açılacak davalarda husumet ademi merkeziyet idaresine teveccüh eder. (S. Sami Onar - idare Hukukunun Genel Esasları - Cilt, 2 Sahife: 626-631) Yukarda değinildiği gibi özel yasalarda da il idare Kurullarına bazı kazai görevler verilmiştir. Nitekim köyler arasında ki sınır uyuşmazlıkları, belediye sınır ihtilafları, belediye başkanı ile encümen ve meclis arasındaki ihtilafları il idare Kurulu çözümler. (S. Sami Onar - idare Hukukunun Umumi Esasları - Cilt, III,, Sahife 1912) Bu açıklamalardan ve çeşitli görüşlerden çıkan sonuç şudur ki, il idare Kurulları ademi merkeziyet idarelerinin bir karar organı değildir. Daha açık bir anlatımla belediye meclislerinin 73. maddeye göre vermiş oldukları kararlar kesindir. Vesayet denetimine bağlı değildir. O halde il idare Kurulları, belediyelerin yetkili karar organları yerine geçerek o idareleri bağlayıcı ve,uymaya zorlayıcı karar veremezler, itiraz üzerine il idare Kurullarının yapmış olduğu denetim, niteliği itibariyle yargısal bir denetimdir. Gerçekten işbu denetim, idari usuller dışında ve yargısal yöntemlerle yapılmış olduğundan il idare Kurulları ittihaz etmiş oldukları kararları geri alamazlar, değiştiremezler ve her ne suretle olursa olsun onu ortadan kaldıramazlar, idari Kararların hiyerarşik denetime bağlı olmalarına karşın il idare Kurullarının bu konuda vermiş oldukları kararların hiyerarşik yoldan incelenmesine olanak yoktur. Demek oluyor ki belediye meclislerinin 73. madde gereğince vermiş oldukları kararlan, itiraz üzerine inceleyen il idare Kurulunun aynı konuda vereceği karar, yargısal nitelikte olduğundan sözü geçen bu karar aleyhine de 521 sayılı Danıştay Kanununun 31. maddesine göre ancak temyiz davası yolu ,ile Danıştay'a başvurulabilir. Temyiz davalarında husumetin bu kararlardan yararlanacak kişilere yöneltilmesi zorunludur, il idare Kurulu başkanı sıfatı ile Valiye yöneltilmesi düşünülemez. Bu itibarla içtihatların, beşinci daire kararlarına egemen olan görüş doğrultusunda birleştirilmesinin yerinde olacağı» » yolundaki düşüncesi dinlendikten sonra işin esası incelendi: Konunun aydınlanması bakımından, belediyeler gibi merkezi sistemin dışında kalan yerinden yönetim idarelerinin hukuki bünyeleri ve alacakları kararların nitelikleri üzerinde durmak faydalı görülmüştür. Bu günün sosyal hukuk devlet ilkesine uygun olarak adeta bir zorunluluk neticesi idari teşkilatta varlığı kabul edilen yerinden yönetim idareleri kendilerine verilen görevlerin yerine getirilmesini temin için bir takım tasarruflarda bulunma ve bunları yürütme kudretine sahiptirler. Ancak, bu idareler hiçbir zaman tam bağımsız birer varlık değildirler ve muhtar idareler vasfında olup merkezin özel bir sistem içinde murakabesine tabi bulunmaktadır ki idare hukukunda bu murakabeye vesayet murakabesi (tutelle administrative) denilmektedir. Yani yerinden yönetim idarelerinin karar alma yetkileri esas itibariyle mevcuttur ve bu yetkinin kullanılması engellenmemiştir. Ancak, burada bir ayrım sözkonusu olmaktadır. Bu ayrım, yerinden yönetim idarelerinin onamaya bağlı kararlariyle onamaya bağlı olmayan kararları ayrımıdır. Birincilerde yerinden yönetim idarelerinin kararları onamayla tekemmül eder, icrai nitelik kazanır. Aksi halde yerinden yönetim idarelerinin kararları hukuki netice tevlit edemez. Daha açık bir ifadeyle ilk karar yerinden yönetim idaresinin kararıdır, onama işlemi bundan ayrı ve sadece bu karara icrailik vasfı kazandırır. 1580 sayılı Belediye Kanununun 71 inci maddesinde sayılan bütçe, kafi hesap, çalışma programı, munzam tahsisat veya bütçede tadilat veya bölümden bölüme nakil, ikrazlar ve istikrazlar, Belediye vergi ve resimlerinin taalluk ettiği hususat haricinde belediye tarafından ifa olunacak hizmet karşılığı olarak alınacak ücret tarifeleri, beldenin müstakbel şekli ve umumi imar programiyle kanalizasyon, su, havagazı, elektrik, tenvirat tesisatı hakkındaki kararlar ile bin liradan fazla davalardaki sulh kararlan; onamaya bağlı belediye meclisi kararları cümlesinden olduğu gibi belediye zabıta talimatnamesinin onanması da aynı nitelikteki kararlardandır. Bu kararlar, maddenin incelenmesinden de anlaşılacağı üzere belediyenin bulunduğu yerin mülki teşkilatının en büyük memurunun yani ilçelerde kaymakamın, il merkezlerinde ise valinin onayı ile yürürlüğe girmektedir. Onaylanmadığı takdirde ise belediye meclisinin isteği üzerine Danıştay'da tetkik olunarak karara bağlanmaktadır. Yerinden yönetim idarelerinin ikinci tür kararları ise böyle bir onama işlemine ihtiyaç olmadan doğrudan doğruya icrailik niteliği taşıyan kararlardır, ister onamaya tabi bulunsun ister bulunmasın bütün bu kararlar yerinden yönetim idareleri kararları olarak esas karar niteliğini taşırlar. Merkezi idarenin bu kararlar mevcut olmaksızın herhangi bir müstakil iradesi bahis mevzuu değildir, işte bu sebepledir ki vesayet makamları birinci kategoriye dahil kararları ya onamak ya da reddetmek yetkisini haiz olup, herhangi bir değişikliğe gidemezler, yani yerinden yönetim idarelerinin yerine geçerek değişik bir karar alamazlar, ikinci kategoriye dahil kararlar üzerinde ise merkezi idarenin ancak, itiraz mevzuunda yasaların tanıdığı nisbette bozabilme yetkileri vardır. Bu takdirde de birinci kategoriye dahil olanlardaki gibi değişik karar ittihazı bahis konusu olmamaktadır. Şu açıklamadan görülüyor ki yerinden yönetim idarelerinin bütün kararları bu idarelerin kararlarıdır ve esas karar bunlardır. Şu halde yukardaki tesbitler karşısında vesayet makamlarının onama veya onamadan içtinap yani red kararları yeni ve müstakil bir idari tasarruf olarak doğmadıkları cihetle bunları ittihaz eden makamların Danıştay'da açılacak davalarda husumet mevkiinde yer almamaları gerektiği neticesine varmak icab eder. Zira asıl inceleme konusu yapılacak, hukuka ve kanuna uygun olup olmadığı tesbit edilecek kararlar, yerinden yönetim idarelerinin almış olduğu ilk kararlardır. Bunun sonucu olarak bu konuda açılan davalarda yerinden yönetim idarelerinin husumet mevkiinde yer almaları tabiidir. a) inceleme sırasında ki bir görüşe göre : 158(ı sayılı Belediye Kanununun 73 üncü maddesinde « «Belediye meclisleri tarafından ittihaz edilen mukarrerattan 71. 72 nci maddeleriyle yazılı olan hususattan gayri mevadda mütellik meclis mukarreratı kafidir. Ancak bu kabil mukarrerata usulen ilan tarihinden itibaren on gün zarfında vilayet merkezi olmayan beldelerde belediye reisi veya alakadarlar tarafından vilayete; vilayet merkezi olan beldelerde belediye reisi veya alakadarlar tarafından Dahiliye Vekaletine müracaatla itiraz olunabilir. Vilayete iş'ar olunan itirazlar kaymakamın mütalaası alındıktan sonra vilayet idare heyetince nihayet on beş gün zarfında; vilayet merkezi olan beldelerde vekalete yapılan itirazlar valinin mütalaası alındıktan sonra nihayet bir ay zarfında Şurayı Devletçe tetkik ve bir karara zaptolunur. Yapılan itiraz ve müracaatların yukarıda yazılı alakadar makamlarca tetkiki neticesine kadar vali meclis kararlarının tatbik ve icrasını tehir ettirebilir.» » hükmü yer almaktadır. Sözü geçen maddeden de anlaşıldığı gibi belediye meclislerince verilen kararlara karşı ilgililerin itirazı ayrı bir usule tabi tutulmuştur. Yukarıda anılan 73 üncü madde hükmüne göre, itiraz dilekçesi il veya içişleri Bakanlığına verilmekte, itiraz kaymakam veya valinin mütalaası üzerine belli süreler zarfında karara bağlanmakta ve itiraza uğrayan meclis kararlarının tatbik ve icrasını vali tehir ettirebilmektedir. Görülüyor ki belediye meclislerinin verdikleri kararlara karşı il idare kuruluna (veya Danıştay'a) yapılan itirazlar ile bu itirazlar üzerine il idare Kurulunca (veya Danıştay'ca) verilen kararların bir yargı kararı - olmadığı ve bir idari karar niteliğinde bulunduğu ve bu mercilerce, belediye meclisi kararlarının incelenmesinin bir vesayet denetimi olduğu belirtilmiştir. Nitekim, Üçüncü Dairenin 18.12.1973 gün ve E. 1973/529, K. 1973/553 sayılı kararının genel kurulda incelenmesi sonunda azınlık oyunda gösterilen « «1580 sayılı Belediye Kanununun 73 üncü maddesindeki hükmünü, T. C. Anayasasının 114 üncü maddesinin birinci fıkrasındaki» » «idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır» » hükmü ile birlikte düşünmek gereklidir, zira adı geçen Kanununun 73 üncü maddesiyle belediye başkanlarına ve üçüncü şahıslara tanınan idari itiraz yolunun menfaati haleldar olanların açacakları objektif veya sübjektif iptal davalarına mani olabileceğinin kabul edilmesi Anayasanın açık hükmüne muhalefet teşkil eder. İdare Hukukunda kabul edilmiş olan ikili itiraz yolunun Belediye Kanununda yer almış olması tabiidir, ilgili, idari itiraz yoluyla yaptığı bu müracaatından olumlu bir sonuç aldığı takdirde idari dava açmasına lüzum kalmayacağı gibi bu yollardan birini seçmekte de tamamen muhtar olacaktır. Danıştay Kanununun 50 nci maddesinin (E) bendindeki hükmüne gelince; bu hükmün Belediye Kanunu ile Danıştay'a verilip henüz idari davaya konu olmamış işleri kapsadığı şeklinde anlamak daha uygun olur, Zira aksi taktirde Anayasanın 114 üncü maddesine göre her idari işlem ve karar dava konusu olacağından idari itiraz yolunun kanunlarda yer almış olmasına rağmen fiilen işlememesi gibi hukukun tecviz etmeyeceği bir sonuç meydana çıkar. Halbuki kanun koyucu ilgilinin idari dava yoluna başvurmadan idari itiraz hakkını kullanarak sonuç almasını öngörmüş bulunmaktadır. Bu itibarla itirazın Üçüncü Dairede incelenmesi gerekir, « «gerekçesiyle ilgili şahsın itirazını esastan incelemek üzere dosyanın dairesine iadesine 14.2.1974 gün ve 1974/14 sayı ile, karar verilmiş; Dava Daireleri Kurulunun 30.6.1972 gün ve E. 1970/593, K. 1972/684 sayılı kararında ise» » 1580 sayılı Belediye Kanununun 73 üncü maddesinde, belediye meclislerince verilen kesin kararların ilgililerin itirazı üzerine merkezi idare organlarınca denetime tabi tutulması öngörülmüştür. idari makam ve merciler tarafından bu yolda yapılan denetim sonunda verilen kararların idari bir karar niteliği taşıdığı şüphesizdir, « «gerekçesiyle Genel Kurul kararında belirtildiği gibi idari karar olduğu hususu açıklanmıştır. b) Diğer bir görüşe göre : İl idare Kurullarına çeşitli yasalarla yargısal görevler verilmiş ve bu kurulların verdikleri kararlar yargısal kararlar sayılmıştır. Bilhassa 5442 sayılı il idaresi Kanununun 62 inci maddesinde: « «il idare Kurulları, il idare şubelerinin, kaymakamların ve ilçe idare şubeleriyle bucak müdürlerinin, bucak meclis ve komisyonlarının, köy muhtarlarının ve köy ihtiyar kurullarının yürütülmesi gerekli kararları aleyhine menfaati haleldar olanlar tarafından bu kararların esas, maksat, yetki ve şekil itibariyle kanun ve tüzüğe muhalefetlerinden dolayı açılan iptal davalarına birinci derecede bakarlar.» » denilmek suretiyle bu maddede sayılan mercilerin kararları aleyhine il idare Kuruluna yapılacak müracatı dava olarak nitelendirmiş bulunduğu cihetle bu müracaatlar üzerine verilecek kararlarında yargısal karar olduğu şüphesizdir. Yine aynı Kanunun 63 üncü maddesinde: « «il idare kurullarının idari kaza işlerinde hukuk işleri müdürleri kanun sözcüsü vazifesini görürler.» » 64 üncü maddesinde ise; « «idare kurullarının kazai vazife görmek üzere toplantılarında idari davaya esas olan kararı vermiş bulunan idare amiri üye sıfatiyle bulunamaz ve oya katılamaz. denerek il idare kurullarının « «kazai vazife» » gördüklerinden de teyiden bahsedilmektedir. Öte yandan idari yargı mercilerinden çıkan yargı kararları aleyhine Danıştay'da temyiz davası açabileceği idare Hukukunun genel esaslarından bulunduğu gibi 521 sayılı Danıştay Kanununun 67 ve 85 inci maddelerinde de bu yolda hüküm sevkedilmiştir. İl idare Kurullarından çıkan kararların yargısal kararlar oldukları ve bunlar aleyhine açılacak davaların temyiz davaları olarak görüldüğü gerek Altıncı Dairenin 20.1.1954 gün ve E .1952/2589, K .1954/159 sayılı kararı ve gerekse Dava Daireleri Kurulunun 17.11.1967 gün ve E .1963/93, K .1967/1058, 17.3.1972 gün ve E .1968/50, K .1972/214 sayılı kararlariyle kabul edilmiş bulunmaktadır. Böyle oluncada bu husustan açılacak idari davalarda husumet bu karardan istifade eden tarafa yönelmek iktiza eder. Belirtilen iki görüşe nazarında husumetin belediye başkanlığına tevcihi gerekmektedir. SONUÇ: I - Kararlar arasında aykırılık bulunduğundan içtihadı birleştirme konusu yapılmasına, oyçokluğuyla II - içtihadın 1580 sayılı Belediye Kanununun 73 üncü maddesi uyarınca belediye meclisince verilen kararlarla ilgililerce vaki itiraz üzerine il idare kurulunca verilen red kararlarına karşı, ilgililerce Danıştay'da açılacak davalarda husumetin belediye başkanlığına yöneltileceği yolundaki kararlar istikametinde birleştirilmesine 23.1.1976 tarihinde yapılan toplantıda kurul üye tam sayısının üçte iki oyçokluğu sağlanamadığından, 29.1.1976 tarihinde salt çoğunlukla karar verildi. AZLIK OYU X - 521 sayılı Danıştay Kanununun 45 inci maddesinde Dava Dairelerinin veya Dava Daireleri Kurulunun kendi kararları veya ayrı ayrı verdikleri kararlar arasında aykırılık veya uyuşmazlık görüldüğü taktirde içtihadın birleştirilmesine karar verilebileceği hükme bağlanmıştır. İçtihadın birleştirilmesi talebine konu olan kararlar arasında adı geçen maddenin öngördüğü şekilde aykırılık ve uyuşmazlık görülmediği cihetle, içtihadın birleştirilmesine yer olmadığı oyu ile çokluk kararına karşıyız. XX - Birleştirilmesi istenen içtihatların konusu; 1580 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesi uyarınca il merkezi dışındaki belediye meclislerince verilmiş olan kesin kararlara ilgililerce yapılan itirazların reddine dair il idare kurulu kararlarına karşı Danıştay'da açılacak davalarda husumetin Valiliğe mi, yoksa belediye başkanlığına mı yöneltileceği hususuna ilişkin bulunmaktadır. Sorunu çözümleyebilmek için, bu konudaki il idare kurulu kararlarının niteliğinin yani yargısal veya idari olduğunun saptanması gerekmektedir. Zira il idare kurulu kararı idari ise, husumet Valiliğe, yargısal ise, karardan istifade eden belediyeye yönetilecektir. 5442 sayılı il idaresi Kanununun 60. maddesinde, il ve ilçe idare kurullarının, idari, istişari ve yargısal olmak üzere türlü kararlar alacağı hükme bağlanmış olup, 61, 62, 63, ve 64. maddeler dışında il idare kurullarının yargısal yetkilerinin kullanılmasında uygulanacak muhakeme usulü hakkında başka bir hüküm de yoktur. Bu hükümlerin ise, sorunu çözümlemeye yeterli olmaması sebebiyle gerek bu hükümler, gerekse idari yargı veya yargı yetkisine sahip kuruluşların uygulamalarından ve diğer yasa hükümlerinden esinlenerek sonuca varılması mümkün olabilecektir. Bu konuda tesbit edebildiğimiz dayanakları şu şekilde sıralayabiliriz; 1 - 5442 sayılı kanunun 63. maddesinde « «il idare Kurullarının idari kaza işlerinde hukuk işleri müdürleri kanun sözcüsü vazifesini görürler» » denilmesine rağmen bu konudaki kararların alınmasında hukuk işleri müdürleri kanun sözcüsü görevim yapmıyorlar. 3 - Genel olarak idari davalar, tarafların iddia ve savunmaları yargısal usulle incelenerek ve tartışılarak karara bağlandığı halde, bu itirazlar, taraf olmayan Kaymakam veya valinin mütalaası üzerine muayyen süre içinde karara bağlanmaktadır. 4 - Yargısal başvurmalarda, dava konusu kararın yürütülmesinin durdurulmasına yargı yeri karar verdiği halde bu konuda vali karar verebilmektedir. 5 - 1580 sayılı Belediye Kanunu hükümlerine göre, belediyenin en yüksek karar organı olan belediye meclisi kararlarını uygulamakla yükümlü belediyenin yürütme organı, faaliyetlerinden dolayı meclise karşı sorumlu olan ve belediyeyi temsil eden belediye başkanlarının, kişisel menfaatlerini ihlal edenler dışındaki belediye meclisi kararlarına karşı idari yargı yerlerinde dava açmaları mümkün olmadığı halde, anılan kanunun 73. maddesi gereğince il idare kurulları, « «alakadarlar» » la birlikte belediye başkanları tarafından yapılan itirazları da inceliyerek kara bağlamaktadır. 6 - Gerek doktrine ve gerekse Danıştay'ımızın uygulamalarına göre, 521 sayılı kanunun 30. maddesi hükmü uyarınca belediye meclislerinin kesin kararlarına karşı Danıştay'da iptal davası açılabilemekte ve bu davalar Danıştay da görüşülerek karara bağlanmaktadır. Eğer bu konudaki il idare kurulu kararları yargısal niteliğe sahip olsaydılar belediye meclisinin kesin kararlarına karşı açılan davaların, anılan kanunun 75. maddesinin C bendi uyarınca incelenmiyerek dosyaların, il idare kurullarına tevdiine karar verilmesi gerekirdi. 7 - 1580 sayılı kanunun 73. maddesi gereğince gerek il idare kurulları, gerekse Danıştay'ca verilen kararların, aynı madde hükmüyle görevlendirilmiş olmaları sebebiyle aynı nitelikte olmaları gerekir. Danıştay'da tetkik ve karara bağlanacak hususlarda, 521 sayılı kanunun 50. maddesinin (E)bendi gereğince Üçüncü dairemiz görevlendirilmiştir. Üçüncü Dairenin kararları ise, yargısal değil idaridir. Bu itibar la, il idare kurulu kararlarının da idari olması gerekir. Esasen bu tip kararlara « «şibih yargısal kararlar» » denilmektedir. Çünkü, bu kararlar, yargısal olmamakla beraber yargısal kararlara benzerler. Açıklanan bu sebeblerle, il merkezi dışındaki belediye meclislerinin kesin kararlarına karşı ilgilerce yapılan itiraz üzerine verilen il idare kurulu kararlarının « «idari» » nitelikte olduğunun kabulü gerekmektedir. Gerçekten il idare kurulunun bu konudaki kararları idari vesayet denetim sonucunda verilmekte ise de, ister idari vesayet merciinin harekete geçirilmesi sonucu, ister doğrudan müracaat üzerine verilmiş olsun; yukarda yapmış olduğumuz açıklamalar karşısında, bu kararların, idari denetime tabi tutmuş olduğu kesin belediye meclisi kararlarından ayrı olarak müstakillen iptal davasına konu olabileceği (kesin ve yürütülmesi zorunlu idari bir karar olduğu) hususu açık olup, bu konuda karar vermekte olan Danıştay 9 ve 11. Dairelerin içtihatları da bu yoldadır. Yerleşmiş olan Danıştay içtihatlarına göre, idari kararların iptali isteğiyle açılacak davalarda husumetin kararı veren mercie ve vesayet denetimi sonucunda tesis edilen idari işlemlerin iptali isteğiyle açılacak davalarda da vesayet merciine yöneltilmesi icabeder. Bu itibarla, idari vesayet mercii olan valiliğin harekete geçirilmesi sonucunda veya alakadarların doğrudan müracaattan üzerine verilmiş olsun, her iki halde de, bu konudaki il idare kurulu kararlarının iptali isteğiyle açılacak davalarda husumetin, gerek idari vesayet mercii, gerek 5442 sayılı kanunun 4. maddesi gereğince il genel idaresinin başı ve mercii olarak Valiliğe yöneltilmesi gerekir. SONUÇ: Yukarda açıklanan nedenlerle, 1580 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesi uyarınca il merkezi dışındaki belediye meclislerince verilmiş olan kesin kararlara ilgililerce yapılan itirazların reddine ilişkin il idare kurulu kararlarına karşı Danıştay'da açılacak davalar için davası niteliğinde olduğundan husumetin ilgili Valiliğe yöneltilmesi gerekeceği ve içtihadın bu yolda birleştirilmesi icabedeceği görüşüyle çoğunluk kararına karşıyız. XXX - Belediye Kanununun 73. maddesi, vesayet makamının onayına lüzum göstermiyen ve kesin olan belediye meclisi kararlarına karşı, ilgililerle birlikte, belediye başkanlarına da itiraz yetkisi tanıdığına göre müstakil birer organ olan Belediye Başkanı ile Belediye Meclisini birbirinden ayrı nazara almak, her ikisinin de ayrı ayrı dava (taraf) ehliyetinin bulunduğunu kabul etmek gerekir... Nitekim Sayın Ord. Prof. S. Sami Onar gibi Sayın Prof. Tahsin Bekir Balta'da idare hukukunda, gerçek ve tüzel kişiler yanında organlarında « «HUKUKİ SÜJELİĞİ» » olduğunu belirtmektedirler. Ezcümle; Prof. Tahsin Bekir Balta « «İDARE HUKUKU» » adlı ders notlarının 95 inci sahifesinde; idare hukuku alanında Devlet, il Özel idaresi, Üniversite gibi yalnız tüzel kişiliği haiz kuruluşlar değil; bu kuruluşların türlü organ ve makamları da bu görev ve yetkileri bakımından birer hukuk süjesidir» » dediği gibi 263. sahifede de taraf (davacı, davalı ve müdahil) ehliyetini açıklarken; « «genel bir hukuk süjeliğine sahip olmaları dolayısıyle gerçek ve tüzel kişiler genel olarak; belli yetki ve ödev süjeliğine sahip olan kamu mercileri de kendi yetki ve ödev alanın da dava ehliyetine sahiptirler» » demektedir. Bu görüşleri de benimsiyerek, mezkur 73. maddeye göre il idare kurulunca verilen red, iptal veya tadil kararlarına karşı açılacak davalarda, husumetin, Valilikle birlikte duruma göre belediye meclisi, belediye başkanı veya ilgiliye de tevcihinin pratik ve işin gereklerine ve hakkaniyete daha uygun olacağı; bu hal tarzının mevzuat ve hukuka da aykırı düşmiyeceği oyu ile çoğunluk kararına karşıyım. 1580 sayılı Belediye Kanunu 1930 yılında çıkarılmıştır. Aradan geçen 47 yıla rağmen Danıştay 73 üncü madde ile ilgili müstekar bir içtihat tesis edememiştir. Tevhid'i içtihat kararlarının düzenleyici tasarruflar arasındaki yeri önemlidir. Hukukun kaynağım teşkil etmektedirler. içtihadı Birleştirme Kuruluna getirilmiş olan konu Belediye Kanununun 73 maddesine göre yapılan itiraz üzerine idare Kurullarınca veya Danıştay 3 üncü Dairesince verilmiş bulunan kararlar aleyhine idari yargı yoluna baş vurulduğunda husumetin kime müteveccih olacağını tayin ve bu hususta Danıştay yargı Dairelerince verilmiş bulunan kararlar arasındaki aykırılığı gidermedir. Yüksek Kurul önüne gelmiş olan bu meselede sadece aykırılığa dair kararlarla mukayyet değildir. Bunun aksini söylemek yargı fonksiyonuna aykırı düşer ve hakimin bağımsızlığı esası ile de bağdaşmaz. En isabetli çözüm yolunu araştırıp saptamak gerekir. olunca bizim de içtihadımızı sadece husumete inhisar ettirmemek ve 73 üncü maddenin Danıştay'daki uygulaması vesilesiyle ortaya çıkan istifhamlara cevap verecek bir içtihadı tesis etmemiz gerekir. Bunların başlıcaları şunlardır: 1 - 73 üncü maddeye göre Belediye Başkanının veya ilgilinin idari Makamlar yolu ile idare Kuruluna veya Danıştay 3 üncü Dairesine yaptığı itirazın türü nedir? Yargısal mıdır yoksa idari midir? 2 - 73 üncü maddeye göre yapılan itiraz dava yoluna başvurmadan önce tüketilmesi gereken bir yol mudur? 3 - idare Kurulu ve Danıştay 3 üncü Dairesince verilecek kararların hukuki nitelikleri nedir? idarimidir yoksa yargısal nitelikte midir? 4 - İdare Kuruluna veya Danıştay 3 üncü Dairesine açılan davanın türü nedir? iptal davası mıdır yoksa Temyiz davası mıdır? 5 - itiraz üzerine idare Kurullarınca veya Danıştay 3 üncü Dairesince verilecek kararlara karşı idari yargıya baş vurulması halinde açılacak davanın konusu ne olacaktır? Dava (Konusu Belediye Meclisinin kararımı yoksa itirazın sonunda verilmiş bulunan kararlar mıdır? Bu istifhamlar bizim icadımız değildir. Bunları yaratan 47 yıldan beri bir birine aykırı kararlar vermeye devam eden Danıştay'ın çeşitli yargı Daireleridir. Bunların adetleri, o kadar çoktur ki örnek zikretmeye lüzum hissedilmemiştir. içtihadı birleştirme kararının bütün bu istifhamları çözmesi olanağı varken bunları bir tarafa bırakıp sadece husumete inhisar ettirilmesini uygun bulmadığım için çoğunluk kararına karşıyım.