Anayasa Mahkemesi İkinci Bölüm, B. No: 2016/99, 17.04.2019

TÜRKİYE CUMHURİYETİ

ANAYASA MAHKEMESİ

İKİNCİ BÖLÜM

KARAR

CEM TAYFUN BAŞVURUSU

(Başvuru Numarası: 2016/99)

Karar Tarihi: 17/4/2019

İKİNCİ BÖLÜM

KARAR

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, emekli aylığına ek kadrosuzluk tazminatının iki yıl

ödenmesinin ardından ödeme işleminin sehven yapıldığı gerekçesiyle kesilmesi ve

ödenen bu meblağın iadesinin istenmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal

edildiği iddialarına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 5/1/2016 tarihinde yapılmıştır.

3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön

incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.

4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm

tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili

olaylar özetle şöyledir:

6. Başvurucu; Gülhane Askerî Tıp Fakültesi (GATA) Radyoloji Ana

Bilim başkanı olarak tuğamiral rütbesiyle görev yapmakta iken 17/4/2012

tarihinde, rütbede bekleme süresini doldurmadan kendi isteğiyle emekliye

ayrılmıştır. Kendi isteğiyle emekliye ayrılan başvurucuya 44 yıl 8 ay 16 günlük

çalışma süresi esas alınarak 1. derece 4. kademe üzerinden kadrosuzluk

tazminatı uygulanmak suretiyle aylık bağlanmıştır.

7. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı (SGK) 21/3/2014 tarihli

işlemle, bulunduğu rütbede dört yıl bekleme süresini doldurmadan kendi

isteğiyle emekliye ayrılan başvurucuya kadrosuzluk nedeniyle ödeme

yapılmayacağına ve yapılan toplam 12.833,46 TL ödemenin borç olarak

kaydedilmesine karar vermiştir. Kaydedilen borç başvurucunun emekli aylığından

yapılan kesintilerle taksitler hâlinde tahsil edilmiştir.

8. Başvurucu 29/4/2014 tarihli dilekçesiyle SGK'nın

21/3/2014 tarihli işleminin iptali talebiyle dava açmıştır.

9. Ankara 3. İdare Mahkemesi (Mahkeme) 27/172015 tarihinde

davanın reddine karar vermiştir. Mahkemenin anılan kararında, 27/7/1967 tarihli

ve 626 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu'nda bulunduğu rütbede

bekleme süresini doldurmadan kendi isteğiyle emekliye ayrılan general ve

amirallerin kadrosuzluk tazminatından yararlandırılacaklarına dair bir

düzenleme bulunmadığına işaret edilmiştir.

10. Hüküm, başvurucu tarafından temyiz edilmiştir. Danıştay Onbirinci Dairesi 11/9/2015 tarihli kararla ilk derece

mahkemesi kararını onamıştır.

11. Nihai karar 14/12/2015 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu

5/1/2016 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Kanun Hükümleri

12. 926 sayılı Kanun'un "Genaral ve amiral miktarları" kenar başlıklı

49. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

f) (Değişik: 9/8/1993 -

KHK - 499/9 md.) Bekleme süreleri sonunda terfi

ettirilemeyen general ve amiraller emekliye sevk edilirler.

Bunlardan:

I – Bekleme ve görev süresi sonunuda emekliye sevk edilen veya bu süreler içerisinde

kendi isteği üzerine emekliye ayrılan orgeneral-oramiraller,

II – Bekleme süresi sonunda, kadrosuzluk

sebebiyle terfi ettirilemeyerek emekliye sevk edilen general ve amiraller,

III – Bu maddenin (d) bendi gereğince aynı

rütbede hizmete devam ettirilerek kadrosuzluk nedeniyle, bir üst rütbeye terfi

ettirilmeyip emekliye sevk edilen general ve amiraller,

IV – 47 nci

maddenin (f) bendine göre korgeneral-koramiralliğe

yükselemeyen ve bekleme süresi sonunda emekliye sevk edilen

tümgeneral-tümamiraller,

V – Yaş haddinden emekliye ayrılan

general-amiral ve albaylar ile,

VI – Kadrosuzluk nedeniyle yaş haddinden önce

emekliye sevk edilen albay, yarbay, binbaşı ve yüzbaşılara,

emekliye sevk edildikleri tarihi takip eden aybaşından itibaren, orgeneral

aylığının (ek gösterge dahil); yüzbaşılara % 30'u, binbaşılara % 50'si,

yarbaylara % 55'i, albaylara % 70'i, tuğgeneral-tuğamirallere %75'i,

tümgeneral-tümamirallere %80'i, korgeneral-koramirallere % 90'ı,

orgeneral-oramirallere % 100'ü oranında kadrosuzluk tazminatı rütbelerinin ve

makamının yaş haddinden az olmamak üzere 65 yaşına kadar olan sürede Emekli

Sandığınca ödenir. Ancak bu suretle verilecek emekli aylığı ve kadrosuzluk

tazminatının toplamı, Silahlı Kuvvetlerde görevli aynı rütbedeki bütün

emsalinden en az istihkak, tazminat ve aylık alanın eline geçenden fazla

olamaz.”

13.926 sayılı Kanun'un geçici

30. maddesi şöyledir:

“Bu

Kanunun ek 5 inci maddesi kapsamında kadrosuzluk tazminatı almaya hak kazanmış

olanlar hariç olmak üzere, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı

Kanunu hükümlerine göre emeklilik hakkını elde etmiş olan kıdemli albaylardan

kendi isteği ile emekli olanlara da yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar, 49

uncu maddenin (f) bendi esaslarına göre kadrosuzluk tazminatı ödenir.''

14. 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel

Sağlık Sigortası Kanunu'nun 96. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:

“Kurumca

işverenlere, sigortalılara, isteğe bağlı sigortalılara gelir veya aylık almakta

olanlara ve bunların hak sahiplerine, genel sağlık sigortalılarına ve bunların

bakmakla yükümlü olduğu kişilere, fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit

edilen bu Kanun kapsamındaki her türlü ödemeler;

...

b) Kurumun hatalı işlemlerinden

kaynaklanmışsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş

yıllık sürede yapılan ödemeler toplamı, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten

itibaren yirmidört ay içinde yapılacak ödemelerde

faizsiz, yirmidört aylık sürenin dolduğu tarihten

sonra yapılacak ödemelerde ise bu süre sonundan,(1)

itibaren hesaplanacak olan kanunî faizi ile birlikte, ilgililerin Kurumdan

alacağı varsa bu alacaklarından mahsup edilir, alacakları yoksa genel hükümlere

göre geri alınır.

...

Yersiz ödemenin gelir ve aylıklardan

kesilmesinde, kesintinin başlayacağı ödeme dönemi başı itibarıyla kanunî faizi

ile birlikte hesaplanan borç tutarı, gelir ve aylıktan % 25

oranında kesilmek suretiyle uygulanır.''

B. Uluslararası Hukuk

15. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Avrupa İnsan Hakları

Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesinin kural olarak

mülkiyeti edinme hakkını içermediğini kabul etmektedir (Stec ve diğerleri/Birleşik Krallık [BD], B. No:

65731/01-65900/01, 12/4/2006, § 53). Bununla birlikte AİHM, modern demokratik

devletlerde birçok bireyin yaşamlarını sürdürebilmek için hayatlarının tamamı

ya da bir bölümünde sosyal güvenlik ve sosyal yardım ödemelerine bağımlı

olduklarını belirtmektedir. AİHM bu sebeple birçok hukuk sisteminin bireylerin

belli bir derecede belirlilik ve güvenliğe ihtiyaç duyduklarını kabul ederek

onlara birtakım imkânlar sağladığını ve bu çerçevede, öngörülen bazı koşulların

yerine getirilmesi şartıyla bu bireylere çeşitli ödemeler yapılması yolunda hak

tanıyan düzenlemelere yer verdiğini hatırlatmaktadır. AİHM bu bağlamda -ister

önceden kişilerin katkı yapma şartına bağlı olsun ister olmasın- iç hukuka göre

sosyal yardım alma hakkının bulunduğu durumlarda bu ekonomik menfaatlerin 1

No.lu ek Protokol'ün 1. maddesi kapsamında olduğu sonucuna varmıştır (Moskal/Polonya, B. No: 10373/05, 15/9/2009, §§

38, 39).

16. AİHM'e göre mülkiyet hakkına konu

bir menfaatin sonradan ortadan kaldırılması, en azından ortadan kaldırıldığı

ana kadar bu menfaatin Sözleşme'ye ek 1 No.lu

Protokol'ün 1. maddesi kapsamında mülk olarak değerlendirilmesini engellemez (Beyeler/İtalya, B. No: 33202/96, 5/1/2000,

§ 105). Öte yandan AİHM, uyuşmazlık konusu menfaate hak kazanmanın şarta

bağlandığı, ancak bu şartın yerine getirilmediği durumlarda ise söz konusu

menfaatin Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün 1.

maddesi anlamında mülk olarak değerlendirilemeyeceği görüşündedir (Lihtenştayn Prensi Hans-Adam

II/Almanya [BD], B. No: 42527/98, 12/7/2011, §§ 82-83).

17. AİHM, sosyal güvenlik sisteminin düzenlenmesi ve bu kapsamda

hangi yardımların veya ödemelerin yapılacağı ya da ne kadar yapılacağı

hususunda devletlerin geniş takdir yetkileri olduğunu kabul etmektedir (Stec ve diğerleri/Birleşik Krallık, § 53). AİHM,

sosyal adaletin önemine dikkat çekmekle birlikte bunun kural olarak kamu

makamlarının -kendi ihmallerinden kaynaklansa bile- hatalı işlemlerini geri

almasına engel teşkil etmeyeceğinin altını çizmektedir. AİHM'e

göre aksi karara varılması, haksız zenginleşme yasağına aykırılık oluşturur. Bu

durum aynı zamanda sosyal güvenlik sistemine katkı payı ödeyen ve özellikle

katkı payı ödedikleri hâlde kanuni koşulları taşımamaları nedeniyle bundan

yararlanamayan diğer bireylere haksızlık oluşturur. Son olarak bu durum sınırlı

kamu kaynaklarının kamu yararına uygun olmayan alanlara harcanması sonucunu doğurur(Moskal/Polonya, § 73).

18. Öte yandan AİHM'e göre iyi yönetişim ilkesi kamu yararı

kapsamında bir konu söz konusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda,

uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmesini gerektirir (Beyeler/İtalya, § 120). Bu bağlamda eski

bir yanlışlığı düzeltme ihtiyacı,

iyi niyetli kişilerin resmî mercilerin meşru işlemleri sonucu kazanılmış

haklarına orantısız şekilde müdahale sonucuna da yol açmamalıdır (Pincová ve Pinc/Çek Cumhuriyeti,

B. No: 36548/97, 5/11/2002, § 58; Moskal/Polonya,

§ 73).

V. İNCELEME VE GEREKÇE

19. Mahkemenin 17/4/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıda

başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

20. Başvurucu; Türk Silahlı Kuvvetlerinde tuğamiral rütbesiyle

görev yapmakta iken rütbe bekleme süresi içinde kendi isteğiyle emekliye ayrıldıktan

sonra kendisine 15/5/2012 tarihinden itibaren kadrosuzluk

tazminatı da dâhil olacak şekilde emekli maaşı bağlandığını, ne var

ki SGK'nın 21/3/2014 tarihli karar ile kadrosuzluk

tazminatı adı altında yapılan ek ödemeyi iptal edip bu tarihe kadar yapmış

olduğu ödemeleri borç çıkardığını belirtmiştir. Başvurucu, tuğamiral rütbesinde

bekleme süresini doldurmamış ise de bir önceki albay rütbesinde toplam on üç

yılı aşan hizmet süresi nedeniyle bu rütbe için öngörülen kadrosuzluk

tazminatının ödenmesi gerektiğini iddia etmiştir. Başvurucu, daha alt bir

rütbede bulunan albayların iki yıllık görev süresinden sonra rütbe bekleme

süresini doldurmadan kendi istekleriyle dahi olsa emekliliklerinde bu

tazminattan yararlandırıldıkları nazara alındığında daha liyakatli olmasına

rağmen daha az bir ödeme yapılmasının mülkiyet hakkını ihlal etmesinin yanı

sıra hakkaniyet ve eşitlik ilkesine de aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

B. Değerlendirme

21. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan

hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini

kendisi takdir eder (Tahir Canan,

B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu hakkaniyete uygun yargılanma hakkı

ile eşitlik ilkesinin de ihlal edildiğini ileri sürmüşse de başvurucunun şikâyetinin

özü, kadrosuzluk tazminatının kesilmesi ve ödenen miktarın iadesine ilişkin

olup ihlal iddiasının bir bütün olarak mülkiyet hakkı kapsamında incelenmesi

gerektiği değerlendirilmiştir.

22. Başvurucuya sonradan kesilmekle birlikte bir süre ödenen

kadrosuzluk tazminatının mülk teşkil ettiğinde kuşku bulunmamaktadır (benzer

yöndeki karar için bkz. Uğur Ziyaretli, B. No: 2014/5724, 15/2/2017, § 44).

Başvurucunun kadrosuzluk tazminatı ödemesinin kesilmesinin ve yapılan ödemenin

iadesi yolunda işlem tesis edilmesinin mülkiyet hakkına müdahale oluşturduğu

açıktır.

23. Mülkiyet hakkı mutlak olmayıp hakkın sınırlandırılması

mümkündür. Ancak Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına

yönelik müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca

ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir(Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No:

2014/1546, 2/2/2017, § 62).

24. Başvurucu 30/8/2011 tarihinde tuğamiralliye

nasbedilmiş ve bulunduğu rütbede bekleme süresini

doldurmadan 17/4/2012 tarihinde emekliye ayrılmıştır. Anayasa Mahkemesinin

kural olarak bireysel başvuru kapsamında bir ödemenin ilgili hukuk kuralları

çerçevesinde yapılıp yapılamayacağını belirleme gibi bir görevi

bulunmamaktadır. Bu hukuk kurallarını yorumlama görevi açıkça keyfî olmadığı

veya bariz bir takdir hatası içermediği sürece derece mahkemelerine aittir.

Nitekim başvurucu, aynı iddialarını derece mahkemeleri önünde de dile

getirmiştir. Derece mahkemeleri ise 926 sayılı Kanun'un 49. maddesinde söz

konusu ödemenin başvurucunun konumunda bulunan kişilere yapılabileceğine dair

bir düzenleme olmadığına işaret etmiştir. Nitekim kadrosuzluk tazminatının

ödenmesi hususunu düzenleyen 926 sayılı Kanun'un 49. maddesi başvurucu ile aynı

hukuki statüde bulunan general ve amirallerin ancak kadrosuzluk nedeniyle

emekliye ayrılmaları hâlinde bu tazminattan yararlanabilecekleri hükmünü

içermektedir. Derece mahkemelerinin tespitlerine göre rütbede bekleme süresi

dolmadan kendi isteğiyle emekli olan başvurucunun bu tazminatı almasına dayanak

teşkil edecek bir kanun hükmü mevcut değildir. Öte yandan başvurucunun anılan

tazminatı alması yönünde haklı beklenti oluşturacak nitelikte, yerleşik ve

istikrarlı bir içtihat da bulunmamaktadır. Bu durumda söz konusu hukuk

kurallarının yorumuna ilişkin derece mahkemelerinin kararlarının keyfî olmadığı

açıktır. Dolayısıyla hukuki bir temeli bulunmayan ödemenin kesilmesine ve

hatalı olarak yapılan ödemelerin istenmesine yönelik işlemin kanuni bir

dayanağının olduğu sonucuna varılmıştır.

25. Kadrosuzluk tazminatının kesilmesi ve yapılan ödemelerin

iadesi yolunda işlem tesis edilmesinin kamu yararı çerçevesinde sosyal güvenlik

sisteminin devamlılığını ve sınırlı kamusal kaynakların doğru şekilde

harcanmasını gözeten meşru bir amaç taşıdığı sonucuna varılmıştır.

26. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına

yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacın

gerçekleştirilmesi için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük

ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.

27. Ölçülülük ilkesi elverişlilik,

gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden

oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen

müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından

müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile

ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık

ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç

arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM,

E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13,

K.2016/127, 22/6/2016, § 18; Mehmet Akdoğan

ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).

28. Orantılılık ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının

sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları

arasında adil bir dengenin kurulması gerekmektedir. Bu adil denge, başvurucunun

şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş

olacaktır. Müdahalenin orantılılığını değerlendirirken Anayasa Mahkemesi; bir

taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemini, diğer taraftan da müdahalenin

niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate

alacaktır (Arif Güven, B. No:

2014/13966, 15/2/2017, §§ 58, 60; Osman Ukav, B. No: 2014/12501, 6/7/2017, § 71).

29. Anayasa Mahkemesi haksız yere yapılan sosyal güvenlik

ödemelerinin iadesine ilişkin uyuşmazlıkla ilgili bireysel başvuruları daha

önce incelemiş ve bu konuda temel ilkeleri ortaya koymuştur (Tevfik Baltacı, B. No: 2013/8074,

9/3/2016; Uğur Ziyaretli).

Anayasa Mahkemesi müdahalenin ölçülülüğünün tespitinde yersiz ödeme yapılması biçiminde

ortaya çıkan sonuca tarafların katkı derecelerine de bakılması gerektiğini

vurgulamış; bu bağlamda tarafların yasal yükümlülüklerinin neler olduğu,

bunların yerine getirilmesinde ihmalkârlık gösterilip gösterilmediği ve

ihmalkârlığın varlığının tespiti hâlinde bunun hukuka aykırı sonucun doğmasında

bir etkisinin bulunup bulunmadığı hususlarının da gözönünde

bulundurulması gerektiğine işaret etmiştir (Uğur

Ziyaretli, § 65). Anayasa Mahkemesi ayrıca

idarenin hatalı işlemi karşısındaki tutumunun yanında işlemin fark edilmesinde

geçen süre, hatalı işlem nedeniyle ödenen paranın tahsil edilmesindeki yöntem,

alacağa kanuni faiz gibi yaptırımların öngörülüp görülmediği meselelerinin de

önem arz ettiğini ifade etmiştir (Tevfik

Baltacı, § 71).

30. General-amiral sınıfına mensup olup bekleme süresini

doldurmadan kendi isteğiyle emekli olan başvurucuya kadrosuzluk tazminatı adı

altında bir ödeme yapılmasının kanuni bir dayanağı mevcut değildir. Ayrıca

emekli aylığı içinde cüzi bir miktar teşkil eden bu ödemenin kesilmesi ya da

ödeme yapılmaması başvurucuya özgü olmayıp benzer durumda bulunan kişilere

yönelik genel bir uygulama niteliğindedir. Somut olayda 15/5/2012 ile 30/4/2014

tarihleri arasında kadrosuzluk tazminatı adı altında başvurucuya ödenen toplam

12.833,46 TL'nin emekli maaşından taksitler hâlinde yapılan kesintilerle

yaklaşık bir yıllık süre içinde tahsil edildiği ve tahsil edilen bu miktarın

anaparadan ibaret olup idare tarafından anaparaya faiz işletilmediği

anlaşılmıştır.

31. Bu durumda kadrosuzluk tazminatı adı altında yapılan

ödemenin kesilerek başvurucunun emekli aylığınınazaltılması

ve geriye dönük olarak yapılan ödemelerin tahsil edilmesi yönündeki müdahaleyle

başvurucuya şahsi olarak aşırı ve olağan dışı bir külfet yüklenmediği, bu sebeple

kamunun yararı ile başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında kurulması

gereken adil dengenin başvurucu aleyhine bozulmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.

Buna göre mülkiyet hakkının ihlal edilmediği açıktır.

32. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle

kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle;

A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle

KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,

B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA

17/4/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Başkan

:

Engin

YILDIRIM

Üyeler

:

Recep

KÖMÜRCÜ

Celal Mümtaz

AKINCI

Rıdvan GÜLEÇ

Recai AKYEL

Raportör

:

Heysem KOCAÇİNAR

Başvurucu

:

Cem TAYFUN

Vekili

:

Av. Levent

ÖZÇELİK