Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 1998/355 E. 1998/277 K.

İstemin Özeti: Ankara 8. İdare Mahkemesinin 19.12.1997 günlü, E:1997/963, K:1997/1397 sayılı ısrar kararına karşı, davalı idarelerden Başbakanlık Sermaye Piyasası Kurulu temyiz isteminde bulunmaktadır. Savunmanın Özeti: Temyiz dilekçesine yanıt verilmemiştir. Danıştay Tetkik Hakimi N.Kemal Ergani'nin Düşüncesi: Temyiz isteminin kabulü ve mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. Danıştay Savcısı Bilgin Arısan'ın Düşüncesi: Aracı kurum olan ... Bankası'nın davacının bilgi ve talimatı dışında hisse senedi alım satımı yapmasından dolayı uğradığı zarar için ... Menkul Kıymetler Borsası Yönetim Kuruluna yaptığı itirazı red eden işlem aleyhine 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesi hükmüne göre sermaye piyasası kuruluna yaptığı itirazı kısmen kabul kısmen red eden işleminin reddine ilişkin kısmı aleyhine açılan davayı adliye mahkemesi görevinde bulunduğu gerekçesiyle görevden reddeden Ankara 8. İdare Mahkemesi kararını bozan Danıştay Onuncu Daire kararına uymayarak ilk kararında ısrar eden Ankara 8. İdare Mahkemesi kararının temyizen incelenerek bozulması talep edilmektedir. İhtilafın özü davacı adına hisse senedi alan ve satan aracı kurum olan ... Bankasının davacı adına bu alım satımları davacının bilgisi ve talimatı dışında yapması sebebiyle uğranılan zarara itiraz ve bu zararın giderilmesi talebidir. Bu hali ile ihtilafın kamu hukukuna girdiğini ve idari yargının görevinde olduğunu söylemek mümkün değildir. Zira davacı adına aracı kurum olan ... Bankasının iddia edildiği gibi davacının talimatı ve bilgisi dışında veya davacının talimatı ile ve onun bilgisi dahilinde hisse senedi alması ve satması ve bu hisse senedi alım ve satımı sırasında vekalet görevini kötüye kullanması veya vekalet görevini kötüye kullanmaması tamamıyla özel hukuk hükümlerine tabi muamelelerdir. Vekalet görevinin kötüye kullanılması sebebiyle uğranılan zararın tazmini de adli yargının bakacağı bir davadır. Nitekim dava konusu olayda, davacı, aracı kurum olan bankanın kendi talimatı ve bilgisi dışında hisse senedi alım ve satımı işlemleri yapması sonucu vekalet görevinin kötüye kullanıldığını ileri sürerek uğradığı zararın giderilmesi isteğiyle ... Menkul Kıymetler Borsasına yaptığı başvurun reddi üzerine Sermaye Piyasası Kuruluna itirazda bulunması üzerine, kurulca, aracı kurum olan banka tarafından ... Çimento A.Ş. hisse senetlerinin satışına kadar gerçekleştirilen işlemlere yatırımcının icazet vermesi ve yatırımcı ile banka arasında vekalet ilişkisinin doğması sebebiyle ... Menkul Kıymetler Borsası kararının bu kısmının tasdikine bankanın 23.6.1992 tarihinde gerçekleştirdiği Mardin Çimento A.Ş. hisselerine ilişkim satımının yatırımcıyı bağlamaması, hisse senedinden doğan hak ve borçlarının yatırımcıya ait olmaması sebebiyle kararın bu kısmının bozulmasını kararlaştırmış davacı da Sermaye Piyasası Kurulu kararının tasdikiyle ilgili kısmı için bakılan davayı açmış, Ankara 8. İdare Mahkemesi uyuşmazlığın adlı yargının görev alanına girmesi sebebiyle görev yönünden reddi üzerine Danıştay Onuncu Dairesinin uyuşmazlığın görüm ve çözümü idari yargının görev alanına girdiği gerekçesiyle kararı bozmuş ancak idare mahkemesi ilk kararında ısrar etmiştir. 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunun 1'inci maddesinde belirtildiği üzere kanunun amacı "tasarrufların menkul kıymetlere yatırılarak halkın iktisadi kalkınmaya etkin ve yaygın bir şekilde katılmasını sağlamak amacıyla sermaye piyasasının güven, açıklık ve kararlılık içinde çalışmasını, tasarruf sahiplerinin hak ve yararlarının korunmasını düzenlemek ve denetlemektir." Kanunda belirtilen bu amacın gerçekleştirilmesi için Kanunun 17 nci maddesiyle kurulan Sermaye Piyasası Kurulunun görevlen 22 nci maddede sayılmıştır. Bu görevleri yerine getirirken Sermaye Piyasası Kurulu, kamu gücünü kullanarak bağlayıcı, etkili ve nihai kararlar ya da düzenlemeler yapmakta olduğundan o çeşit işlemleri idari yargının denetim alanı içindedir. Ancak 91 sayılı Menkul Kıymetler Borsaları Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararnamenin ihtilaflar başlıklı 13 üncü maddesinin 2 nci fıkrası ise "Borsa üyeleri ile müşterileri arasındaki ihtilaflar için de borsa yönetim kuruluna başvurulabilir. Bu tür ihtilaflar için tarafların yargı mercilerine başvurma hakları saklıdır" hükmünü amir bulunmaktadır. Bu amir hüküm uyarınca, borsa üyeleri ile müşteri arasındaki ihtilaflar için taraflar borsaya başvurabileceği gibi yargı mercilerine başvurma hakları olup borsa yönetim kuruluna başvurulması halinde ayrıca Sermaye Piyasası Kurulu'na da itirazda bulunabilme konusu ilk fıkrada olduğu gibi öngörülmemiştir. Dolayısıyla ... Menkul Kıymetler Borsası Yönetmeliği'nin 43 üncü maddesindeki Sermaye Piyasası Kurulu'nun yetkisi ilk fıkra için geçerli olmaktadır. Aracı kurum ile müşteri arasında özel hukuk alanında Borçlar Kanununa göre vekalet veya vekaletsiz işgörme niteliğinde bir ilişki bulunmaktadır. Bu ilişkiden doğan uyuşmazlığın görüm ve çözümü adli yargıya aittir. Ancak aracı kurum ile müşteri arasındaki ihtilaflar için 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 13 üncü maddesi 2 nci bendi amir hükmü uyarınca Borsa Yönetim Kurulu'na başvurabilme imkanı tanınmakla birlikte yargı mercilerine başvurma hakkı saklı tutulmuştur. Borsa yönetim Kurulunun getireceği çözüm yargı mercinin çözümü değildir. Gerek borsa gerekse Sermaye Piyasası Kurulu yargı merci gibi hareket etmemekte, ihtilafın yargı merciine intikalinden önce 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ki usuller çerçevesinde çözüme yardımcı olmaktadır. Bu kararlar teknik ve hukuki anlamda hakem kararları değildir. ... Menkul Kıymetler Borsası tüzel kişiliği haiz bir kamu kurumu olup bu niteliği gereği kamu gücünü kullanarak tesis ettiği işlemlerin idari yargının denetimine açık olduğu tabii olup 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinin 2 nci fıkrası ile, aracı kurum ile müşteri arasındaki ihtilafın ihtiyarı olarak borsaya getirilmesine imkan sağlanmakla birlikte tarafların yargı mercilerine başvurabilecekleri özel olarak belirlenmiş olup bununla kasdedilen özel hukuk ilişkisine tabi olan tarafların doğal yargı yeri olan adliye mahkemeleri olduğu açıktır. Sermaye Piyasası Kurulu'nun aracı kurum ile müşteri arasındaki ihtilaf sebebiyle aldığı dava konusu karar 2499 sayılı Kanun sebebiyle, kurulun kamu gücünü kullanarak bağlayıcı ve nihai kararlar ya da düzenlemeler şeklindeki bir idari işlem olmayıp 91 sayılı Kanun Hükmünde kararnamenin 13 üncü maddesi 2 nci bendine istinaden aldığı ve kendi başına uygulanma yeteneği olmayan bir karardır. Davanın çözümünün, ... Bankasının davacı adına yaptığı bazı işlemlerin bankacılık mevzuatı dahilinde yürüttüğü vekalet görevi çerçevesinde de davacının icazetine göre yapılıp yapılmadığı ve icazetle ilgili Borçlar Hukuku kuralları uyarınca incelenmesini ve sonuçlandırılmasını gerektirdiğinden adli yargının görevinde bulunmaktadır. Nitekim Menkul Kıymetler Borsaları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin ihtilaflarla ilgili 13 üncü maddesinde, ihtilaflar için tarafların yargı mercilerine başvurma haklarının saklı olduğunun ... Menkul Kıymetler Borsası Yönetmeliğinin 62 nci maddesinde de müşterinin doğrudan doğruya adli yargı yoluna gidebileceği hükme bağlanmıştır. Danıştay Onuncu Daire kararının hüküm fıkrası dışında bu hususta Uyuşmazlık Mahkemesi kararının bulunduğu belirtiliyorsa da 24.12.1989 tarih ve 20382 sayılı Resmi Gazetede neşredilen Uyuşmazlık Mahkemesinin E. 1989/24. K. 1989/30 sayılı kararın bu davanın konusu ile yakından veya uzaktan hiçbir ilgisi bulunmamaktadır. Açıklanan sebepleri temyizen incelenerek bozulması talep edilen Ankara 8. İdare Mahkemesinin davada adli yargının görevli olduğuna ilişkin kararı 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesi 2 nci bendi amir hükmü ile yine bu Kanun Hükmünde Kararnameye istinaden hazırlanarak Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile yürürlüğe konulan ... Menkul Kıymetler Borsası Yönetmeliğinin 62 nci maddesi amir hükmüne uygun bulunduğundan hukuki mesnedi bulunmayan temyiz talebinin reddi ile Ankara 8. İdare Mahkemesi kararının tasdiki gerekeceği düşünülmüştür. TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca gereği görüşüldü: Sermaye Piyasası Kanunu kapsamında faaliyet gösteren aracı kurum olan .... Bankası'nın işlemleri nedeniyle zarara uğradığını iddia eden davacının, ... Menkul Kıymetler Borsasına yaptığı şikayetin reddi üzerine Sermaye Piyasası Kuruluna yaptığı itirazın kısmen kabulüne, kısmen reddine ilişkin işlemin itirazının reddine dair kısmının iptali istemiyle açtığı dava sonucunda; Ankara 8. İdare Mahkemesince Danıştay Onuncu Dairesinin 25.11.1996 günlü E:1995/6027, K:1996/7741 sayılı bozma kararına uyulmayarak, mahkemenin, davanın adli yargının görevinde bulunduğu gerekçesiyle görev yönünden reddine dair ilk kararında ısrar edilmesine ilişkin olarak verilen 19.12.1997 günlü, E:1997/963, K:1997/1397 sayılı karara karşı, davalı idarelerden Başbakanlık Sermaye Piyasası Kurulu temyiz isteminde bulunmaktadır. 91 sayılı Menkul Kıymetler Borsaları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin amaç başlıklı 1 inci maddesi; "Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı, menkul kıymetlerin güven ve istikrar içinde işlem görmesi için menkul kıymetler borsalarının açık düzenli ve dürüst çalışmasını sağlamak üzere; kuruluş, yönetim, çalışma esasları ve denetlenmelerini düzenlemek suretiyle sermaye piyasasının ekonomik gelişmede etkin bir rol oynamasını sağlamaktır." hükmünü taşımaktadır. Anılan Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinde ise; "Borsa üyeleri arasında borsa işlemlerinden doğan ihtilafların hal mercii borsa yönetim kurullarıdır. Borsa yönetim kurullarının kararlarına karşı Sermaye Piyasası Kuruluna itirazda bulunulabilir. Sermaye Piyasası Kurulu'nun bu ihtilaflar konusundaki kararları nihaidir. Borsa üyeleri ile müşterileri arasındaki ihtilaflar için de borsa yönetim kurullarına başvurulabilir. Bu tür ihtilaflar için tarafların yargı mercilerine başvurma hakları saklıdır." hükmü yer almaktadır. 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve bu kararnameye göre Sermaye Piyasası Kurulu tarafından hazırlanarak Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan ve çeşitli tarihlerde değişikliğe uğrayan, ... Menkul Kıymetler Borsası Yönetmeliğinin 60 inci maddesinde; borsa üyeleri veya borsa üyeleri ile müşterileri arasında borsa işlemlerinden doğan uyuşmazlıkların, bu yönetmelikte belirtilen usul ve esaslar içinde çözümleneceği, 61 inci maddesinde; borsaya getirilen uyuşmazlıkların çözümlenmesinde yönetim kurulunun yetkili olduğu, bu konuda yönetim kuruluna uyuşmazlık komitesinin yardımcı olacağı, yönetim kurulunun kararlarına karşı Sermaye Piyasası Kuruluna itiraz edilebileceği. Sermaye Piyasası Kurulunun uyuşmazlıkları çözümlemeye dair kararlarının nihai olduğu, bu kararlara karşı idari yargı mercilerine başvurulabileceği, 62 nci maddesinde ise; borsa üyeleri arasında çıkan uyuşmazlıkların borsada çözümünün zorunlu olduğu, üyeler ile müşterileri arasındaki uyuşmazlıkların; a) Üye ile müşteri birlikte anlaşıp birlikte borsaya başvurmuşlarsa veya, b) Müşteri borsaya başvurmuş ise Borsada çözümleneceği KHK'nin 13 üncü maddesinin 2 nci fıkrası uyarınca, müşterinin borsaya başvurmadan doğrudan doğruya adli yargı yoluna gitmesinin mümkün olduğu, müşteri ile olan uyuşmazlıkların adli yargı mercilerine intikal ettirildiğini öğrenen üyelerin durumu uç iş günü içinde yazılı olarak borsa başkanlığına bildirmek zorunda olduğu hükme bağlanmıştır. 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve bu kararnameden alınan yetki doğrultusunda çıkarılan ... Menkul Kıymetler Borsası Yönetmeliğinde yer alan düzenlemeler çerçevesinde yapılan borsa işlemleri, borsa üyesi olan aracı kuruluşlar tarafından yerine getirilmektedir. Sermaye Piyasası Kanunu'nun 50 nci maddesi hükmü çerçevesinde aracı kuruluşlar arasında yer alan bankalar, aracılık faaliyetlerini 3182 sayılı Bankalar Kanununa göre değil, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu, 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve buna dayalı mevzuat doğrultusunda yerine getirmektedirler. Bakılan uyuşmazlıkta, öncelikle borsa yönetim kurulu kararlarına karşı itirazda bulunulabileceği öngörülen Sermaye Piyasası Kurulunun niteliğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Dava konusu işlemi tesis eden Sermaye Piyasası Kurulu 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile kurulmuş olup; kanunun 1 inci maddesindeki amaçları gerçekleştirmek ve bu kanunla verilen görevli yapmak üzere görevli kılınan tüzel kişiliği haiz bir kamu kuruluşudur. Sermaye piyasasının güven, açıklık ve kararlılık içinde çalışmasını, tasarruf sahiplerinin hak ve yararlarının korunmasını düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurulan, kamu hizmeti yapan, menkul kıymetler borsaları için gözetim ve denetim organı, olan Sermaye Piyasası Kurulunun bu hizmeti yürütmek için tesis ettiği işlemler idari niteliktedir. Sermaye Piyasası Kurulu'nun kamu kurumu sıfatıyla, menkul kıymet borsaları üzerindeki gözetim ve denetim yetkisinin; borsada yapılan işlemlerin borsa mevzuatı çerçevesinde geçerliliğini saptama, gerektiğinde açıkça mevzuata aykırı bulunan işlemleri geçersiz sayma sonucunu doğurduğu açıktır. Kapsamı belirtilen sözkonusu yetki, kamu hukukundan kaynaklanan, sermaye piyasasının düzenlenmesi, açıklık ve güven içinde bu piyasanın sürdürülmesi şeklindeki kamu hizmetinin gereği alarak davalı kuruma tanınmıştır. Kuskusuz davalı kurumun kamu hukukundan kaynaklanan ve denetim yetkisi kapsamında sonuç doğuran bu yetkisi, borsada işlem yapan yatırımcı ve aracı kurumlar arasındaki özel hukuk ilişkisinin adli yargıda çözümüne engel oluşturmamaktadır. 91 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesi de; yukarıda açıklanan ve kamu hizmeti gereği olarak davalı kuruma tanınan yetkinin kapsamını belirlemekte; herhangi bir şekilde tahkim usulü öngörmemektedir. Esasen tahkim usulünün olabilmesi yasal düzenlemede bu usulün açıkça yer almasına ve ayrıntılı biçimde düzenlenmesine bağlı olup, adli yargının yetkisini de kısmen sınırlar nitelikte olan bu usul söz konusu yasal düzenlemede yer almamaktadır. Dolayısıyla, davacının istemini kısmen kabul edip davacı yatırımcı adına yapılan bir kısım borsa işlemlerini geçersiz sayan, bazı borsa işlemlerine yönelik itirazı reddeden Sermaye Piyasası Kurulu hakem sıfatıyla hareket etmeyip, denetim organı sıfatıyla mevzuatla kendisine tanınan yetkisini kullanmıştır. Bu durumda; dava konusu işlem, özel hukuk hükümlerinden kaynaklanan uyuşmazlığın çözümüne yönelik bir hakem kararı olmayıp, davalı Sermaye Piyasası Kurulunun borsa üzerindeki denetim yetkisinin kullanılması sonucunda tesis edilen idari bir işlemdir. Bu idari işlemin iptali istemiyle açılan davanın görümü ve çözümü de idari yargının görev alanında bulunmaktadır. Açıklanan nedenlerle: davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne, Ankara 8. İdare Mahkemesinin temyiz istemine konu 19.12.1997 günlü, E:1997/963, K:1997/1397 sayılı kararının bozulmasına, 26.6.1998 günü oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY Ankara 8. İdare Mahkemesince verilen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar bu kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte bulunmadığından; davalı idarenin temyiz isteminin reddi ve mahkeme kararının onanması oyuyla, karara karşıyız.