Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 1989/23 E. 1990/15 K.

Davacı : .......... Davalılar : 1- Başbakanlık 2- Maliye ve Gümrük Bakanlığı Davanın Özeti : 27.11.1988 günlü 88/13530 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan "Kamu Konutları Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılması Hakkında Yönetmelik"in 1 inci maddesinin, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanununa aykırı olduğu, Bakanlıklara bağlı ve ilgili kuruluşlarda görevli müfettişlerin görev tahsisli konut tahsis edilecek unvanlar arasında sayılmamasının, İdarenin takdir yetkisini hukuken genel kurallarına ve kanuna uygun olarak kullanmaması anlamına geldiği, Başbakanlık müfettişleri, Başbakanlık bağlı ve ilgili kuruluşların müfettişleri, Bakanlık müfettişleri, hesap uzmanları, belediye müfettişleri görev tahsisli konutlardan yararlanacak olan unvanlar arasında sayılırken, Bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarında görevli müfettişlerin bu imkandan yoksun bırakılmalarının hiç bir açıklamasının olmadığı iddialarıyla iptali istenilmektedir. Davalı Başbakanlık Savunmasının Özeti: Usul Yönünden: Davanın süresi içinde açılıp, açılmadığı hususunun incelenmesi; Esas Yönünden: Kamu Konutları Yönetmeliğine ekli (2) sayılı cetvelin "Görev Tahsisli Konutlar" başlığını taşıyan bölümünde kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca, Kamu Konutları Kanununun 3 üncü maddesine aykırı olmamak şartıyla, personelin görevinin önemi, İdareye yararlılığı, yetki ve sorumluluğu ile kilit görevde olması gibi özellikler gözönünde bulundurularak, bu cetvelde sayılan görev unvanlarından aşağı inilmemek üzere görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanlarının tespit edilebileceğinin belirtildiği; bu nedenle de sadece Cetvelde görev unvanları belirtilen kişilere değil, Cetvellerde sayılanlara eşdeğerde veya en altta belirtilen görev unvanından aşağı olmamak üzere diğer unvan sahibi kişilere de görev tahsisli konut verilebileceği, yönetmelikte yapılan sayımın sınırlayıcı olmadığı, Bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarında görev yapan müfettişlere de açıklanan bu hüküm uyarınca görev tahsisli konut tahsis edilmesinin her zaman mümkün olduğu belirtilerek davanın reddi savunulmaktadır. Davalı Maliye ve Gümrük Bakanlığının Savunmasının Özeti: Başbakanlık savunmasında açıklanan hususlar benimsenerek, davacıya görev tahsisli konut tahsis etmek yetkisinin PTT. Genel Müdürlüğüne ait olduğu ve yönetmelikte sayılmamış olmasına rağmen anılan Genel Müdürlüğün davacıya bu nitelikte konut tahsis edebileceği belirtilerek davanın reddi savunulmaktadır. Danıştay Tetkik Hakimi: Suna Türkoğlu Danıştay Savcısı Ülkümün Osmanağaoğlu'nun Düşüncesi: 88/ 13530 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan "Kamu Konudan Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılması Hakkında Yönetmelik'in 1 inci maddesinin iptali istenilmiştir. PTT. merkez teşkilatında müfettişlik görevi yapan davacı, dava konusu yönetmelik değişikliğinin 1 inci maddesinin tamamen iptalini istemiş ise de; bu maddede yer alan (B-Taşra Teşkilatı) bölümüne ilişkin düzenlemede menfaat ilişkisi bulunmadığından, iptal isteminin bu kısmının ehliyet yönünden öncelikle reddi ve davanın (A-Merkez Teşkilatı) bölümüne hasren incelenmesi gerekli bulunmaktadır. Davanın esasına gelince: Resmi Gazetenin 13 Aralık 1988 gün ve 20018 sayılı nüshasında yayımlanan Kamu Konutları Yönetmeliği değişikliği ile, 2 sayılı cetvelin II.Grup 7/A maddesinde, bakanlıklara bağlı ve ilgili kuruluşların merkez teşkilatında görev tahsisli konutlardan yararlanacak görev unvanları sayılırken müfettiş unvanına yer verilmemiştir. Oysa aynı cetvelin I. Grubunda Başbakanlık bağlı ve ilgili kuruluşların merkez teşkilatlarında görevli müfettişlerin de görev tahsisli kamu konutlarından yararlanacakları öngörülmektedir. idari gereklerle Başbakanlığa bağlanan ya da ilgilendirilen kuruluşlarla bakanlıklara bağlı ve ilgili kuruluşların kamu hizmeti vermeleri açısından bir derecelendirmeye tabi tutulmaları mümkün değildir ve Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 123 üncü maddesi hükmüne göre kanunla düzenlenmesi gereken İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür. Bu bakımdan, İdarenin bir bölümünde görev yapan müfettişlerle diğer bölümünde görev yapan müfettişlerin aynı devlet olanaklarından yararlandırılmaları, İdarenin bütünlüğü ilkesinin gereğidir. Kaldı ki, tahsilleri, mesleğe alınma koşulları, yükselmeleri özlük hakları, görev, yetki ve sorumlulukları hemen hemen aynı olan ve kamu kuruluşunun merkezdeki en büyük amiri adına teşkilatı denetleme yetkisi bulunan müfettişlerin Başbakanlık bağlı ve ilgili kuruluşunda ya da bakanlık bağlı ve ilgili kuruluşunda görev yapmaları esas alınarak bu şekilde bir ayrıma tabi tutulmaları Anayasanın öngördüğü eşitlik ilkesine de aykırıdır. Her ne kadar davalı İdarelerce verilen savunmalarda, yapılan düzenlemenin kesin bir sınırlamayı ifade etmediği, kuruluşların yetkili makamlarınca görev tahsisli konutlardan yararlanacak ek görev unvanlarının saptanabileceği öne sürülmüş ise de; Kamu Konutları Yönetmeliğine uygun gözüken bu itiraz, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanununa aykırı bulunmaktadır. Gerçekten, anılan yasanın 3/b maddesinde, "Görev tahsisli konutlar; yönetmelikle belirlenecek makam ve rütbe sahiplerine... tahsis edilen konutlardır." denilmekle bu tür konutlardan yararlanacak makam ve rütbe sahiplerinin ancak bir yönetmelikle belirleneceği kabul edilmiş ve bunun dışında başka bir idari metinle, örneğin bir genelge ile böyle bir düzeleme yapma olanağı İdareye verilmemiştir. Yasanın II inci maddesinde de, "Bu Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili usul ve esaslar; Kanunun yayımı tarihinden itibaren beş ay içinde, Maliye Bakanlığının koordinatörlüğünde Milli Savunma, içişleri. Dışişleri, Bayındırlık, Sanayi ve Teknoloji ve imar ve iskan Bakanlıklarıyla müştereken hazırlanıp Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Bu yönetmelik Resmi Gazetede yayımlanır," hükümleri öngörülmüştür. Şu halde, bu konularda her bakanlığın yada kamu kuruluşunun yönetmelik biçiminde bile olsa ayrı bir düzenleme yapma yetkisi yoktur ayrıca, Bakanlar Kurulunun sahip olduğu, yönetmelikle kamu hizmeti düzenleme yetkisini diğer idari bölümlere devretme yetkisi de bulunmamaktadır. Bu nedenlerle hukuka aykırı görülen düzenleyici işlemin iptali gerekir. TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay idari Dava Daireleri Genel Kurulunca gereği görüşüldü: Dava, 13.12.1988 günlü 20018 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 27.11.1988 günlü 88/13530 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan "Kamu Konutları Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılması Hakkında Yönetmelik"in 1 inci maddesinin iptali istemiyle açılmıştır. Anılan 1 inci madde ile kamu Konutları Yönetmeliğinin, görev tahsisli konutlar ile ilgili (2) sayılı Cetvelinin, II nci grup, 7 nci sırasında yer alan "Bakanlıklar Bağlı ve ilgili Kuruluşlar" kısmı "A-Merkez Teşkilatı", "B-Taşra Teşkilatı" olarak yeniden düzenlenmiştir. Davacı, 7/A Bendinde, Bakanlıklar Bağlı ve ilgili Kuruluşların Merkez Teşkilatında, "müfettiş" unvanına yer vermeyecek biçimde yapılan düzenlemenin hukuka aykırılığı iddiasıyla, iptalini istemektedir. 2946 sayılı Kamu Konutları Kanununun 3 üncü maddesi, kamu konutlarını, tahsis esasına göre dört gruba ayırmakta ve görev tahsisli konutları, "yönetmelikte belirlenecek makam ve rütbe sahiplerine, görevlerinin önemi ve özelliği, yetki ve sorumlulukları gereğince tahsis edilen konutlar" olarak tanımlamaktadır. 2946 sayılı Kanunun 11 inci maddesine göre hazırlanan ve 16.7.1984 günlü 84/ 8345 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu Konutları Yönetmeliğinde, görev tahsisli konutları, 2946 sayılı Kanuna paralel biçimde "Yönetmeliğe ekli (2) sayılı cetvelde belirtilenlere, görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları gereği tahsis edilen konutlar" olarak tanımlamakta; görev tahsisli konutların tahsis edileceği temsil özelliği olan kişi, makam ve rütbe sahiplerini, "Görev Tahsisli Konutlar" başlıklı değişik (2) sayılı cetvelinde gruplar halinde belirlemektedir. 2946 sayılı Kanun, görev tahsisli konut tahsis edilecek makam ve rütbe sahiplerinin belirlenmesini yönetmeliğe bırakmakla beraber; bu belirlemede dikkate alınması gereken koşulların, "görevin önemi ve özelliği" ile "yetki ve sorumlulukları" olduğunu, kendi metninde saptamak, suretiyle İdarenin düzenleme alanının sınırlarını da çizmiş bulunmaktadır. Dava konusu yönetmelik hükmünün bu çerçevede değerlendirilmesi ve görev tahsisli konut tahsis edilecek unvanların belirlenmesinde, Kanunun aradığı hususlara uyulup uyulmadığının incelenmesi gerektiği kuşkusuzdur. Kamu Konutları Yönetmeliğinin değişik (2) sayılı Cetvelinin II nci grup 7/A maddesinde, bakanlıklara bağlı ve ilgili kuruluşların merkez teşkilatında görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanları sayılırken, "müfettiş" unvanına yer verilmemiştir. Davalı İdareler savunmalarında, müfettişlerin görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları dikkate alındığında, görev tahsisli konut tahsis edilecek unvanlar arasında yer almamaları gerektiği yolunda, herhangi bir açıklamada bulunmamakta; aksine, yapılan düzenlemenin kesin bir sınırlamayı ifade etmediği, kuruluşların yetkili makamlarınca görev tahsisli konutlardan yararlanacak ek görev unvanlarının saptanabileceği ve bu kapsamda bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarında görevli müfettişlere de görev tahsisli konut tahsis edilebileceğini belirtmek suretiyle; müfettiş unvanını 2946 sayılı Kanun ve Yönetmelik yönünden olumlu nitelendirmektedirler. Nitekim, Kamu Konutları Yönetmeliğinin II sayılı Cetvelinin incelenmesinden, Başbakanlık müfettişleri, Başbakanlık bağlı kuruluşları müfettişleri, Başbakanlık ilgili kuruluşları müfettişleri, bakanlık müfettişleri ve belediye müfettişlerinin, görev tahsisli konut tahsis edilecek unvanlar arasında sayıldığı, yalnızca bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarında bu unvana yer verilmediği görülmektedir. Eğitimleri, mesleğe alınma koşulları, yükselmeleri, özlük hakları, görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları İdareye yararlılıkları ve hiyerarşik yapı içerisindeki konumları İdareye yararlılıkları ve hiyerarşik yapı içerisindeki konumları aynı olan ve kamu kuruluşlarının merkezindeki en üst amiri adına teşkilatı denetleme yetkisi bulunan müfettişlerin, Başbakanlık bağlı ve ilgili kuruluşunda ya da bakanlık bağlı ve ilgili kuruluşunda görev yapmaları esas alınarak bu şekilde bu ayrıma tabi tutulmalarında hiçbir haklı ve hukuksal neden bulunmamaktadır. idari gereklerle Başbakanlığa bağlanan ya da ilgilendirilen kuruluşlarla, bakanlıklara bağlı ve ilgili kuruluşlarda görev yapan müfettişler arasındaki bu ayrımın, eşitlik ve İdarenin bütünlüğü ilkeleri ile de bağdaşmadığı açıktır. 2946 sayılı Kanunun" 3 üncü maddesinde sayılan niteliklere sahip bulunan müfettişlerin, Kamu Konutları Yönetmeliğinin değişik (2) sayılı cetvelinin 2 nci grubunun, 27.11.1988 günlü 88/13530 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Yönetmeliğin 1 maddesi ile değişik 7 nci maddesinin (A) bendinde sayılan unvanlar arasında yer alması gerekirken, aksine yapılan düzenlemede yasaya uyarlık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, Kamu Konutları Yönetmeliğinin 7/A bendinde "müfettiş" unvanına yer vermeyen noksan düzenlemenin iptaline 2.2.1990 günü oyçokluğuyla karar verildi. KARŞI OY Dava, Kamu Konutları Yönetmeliğinin (2) sayılı Cetvelinin II nci grubunun değişik 7/A bendinin iptali istemiyle açılmıştır. Anılan bölümde, bakanlıkları bağlı ve ilgili kuruluşlarının merkez teşkilatında bulunan ve görev tahsisli konut tahsis edilmesi öngörülen görev unvanları belirlenmiş; bu belirlemede müfettiş unvanına yer verilmemiştir. iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için, menfaatleri ihlal edilenler tarafında açılan davalardır. iptal davasını açabilmek için öncelikle ortada kesin, somut ve yürütülmesi gerekli bir idari işlem olmalıdır. Dava konusu edilen Yönetmeliğe ekli (2) sayılı Cetvelin II nci grup 7/A sırasında "müfettiş" unvanı ile ilgili herhangi bir düzenleme bulunmamakta; davacı da bu bölümde "müfettiş" unvanı ile ilgili düzenleme yapılmaması nedeniyle dava açmaktadır. Oysa Kararnamenin noksan düzenlemesinin düzeltilmesi için öncelikle İdareye başvuruda bulunması ve alacağı cevaba göre dava açması gerekmektedir. Aksi halde "İdarece yapılmayan bir düzenlemenin iptal edilmesi" gibi hukuken kabul edilmesi olanaksız bir sonuçla karşı karşıya kalınır. Açıklanan nedenle, davacının öncelikle İdareye başvuruda bulunarak somut bir işlem tesis ettirmesi ve alacağı cevaba göre dava açması gerekeceğinden; böyle bir başvuruda bulunulmaksızın ve ortada bir düzenleme olmadan açılan davanın reddi oyuyla karara karşıyım.