Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 1986/11 E. 1986/44 K.

Kararın Düzeltilmesi isteminde Bulunan (Davalı) : Başbakanlık Karşı Taraf (Davacı) : ............... Isı Sanayi ve Ticaret A. Ş. Vekilleri : Av. ..........., Av. .......... İstemin özeti : 3.1.1984 günlü 84/7557 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla Yürürlüğe Konulan ihracatı Teşvik Kararının 2 ve 37 nci maddesinin « «her türlü karar almaya TUB yetkilidir.» » hükmünün, 16.6.1984 günlü 1984/6 sayılı Tebliğin 2 nci maddesinin ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının 1.3.1985 gün ve PKK. 997 sayılı işleminin iptali istemiyle açılan dava sonunda, idari Dava Daireleri Genel Kurulunca verilen ve davanın kararnameye yönelik kısmının reddine; tebliğ ve işleme yönelik kısmının iptaline ilişkin bulunan 21.2.1986 günlü E. 1985/89, K. 1986/13 sayılı kararın; 223 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye, ihracatta Vergi ladesine Dair 14 numaralı karara ve teşvik mevzuatına aykırı olduğu iddialarıyla düzeltilmesi isteminden ibarettir. Savunmanın Özeti : Konu ile ilgili yasa hükümlerinde ve Bakanlar Kurulu kararlarında sadece bir uygulama birimi olarak belirlenen TUB'nın düzenleyici tasarrufta bulunma yetkisi olmadığı ve düzeltilmesi istenilen kararın usul ve yasaya uygun bulunduğu belirtilerek istemin reddi savunulmaktadır. Danıştay Tetkik Hakimi : Suna Türkoğlu Danıştay Savcısı Ülkümen Osmanağaoğlu'nun Düşüncesi : 84/7557 sayılı Bakanlar Kurulu Kararnamesi ekli İhracatı Teşvik Kararı'nın 2 ve 37 nci maddeleriyle 84/6 sayılı Tebliğ'in 2. maddesi hükmünün ve bu düzenlemelere dayalı idari işlemin iptali dileğiyle açılan dava sonucunda Teşvik Kararnamesine yönelik iptal isteminin reddine ve Tebliğin 2. maddesiyle uygulama işleminin iptaline hükmeden Yüksek Daire kararının düzeltilmesi davalı idarece istenilmektedir. Düzeltme dilekçesinde, 223 sayılı KHK. ve « «ihracatta Vergi ladesine Dair 14 Numaralı Karar» » hükümleri karşısında, TUB' unun sadece bir uygulama birimi olmadığı, bu kuruluşa aynı zamanda düzenleyici işlemler yapma yetkisinin de verilmiş olduğu ileri sürülmektedir. Esas davanın görülmesi sırasında Yüksek Kurula sunulan Savcılık düşüncesinde ifade ettiğimiz ve Yüksek Kurulca da kabul edilmiş olan önemli bir husus, Teşvik Uygulama Başkanlığı'nın bir uygulama ve izleme birimi olduğu ve icrai kararlar alma yetkisinin bulunmadığı; yürürlükteki yasalara göre ihracatı teşvik tedbirleri ve dolayısıyla vergi iadesi konusunda kesin ve uygulanması gerekli kararların ancak Bakanlar Kurulunca alınabileceği hukuksal gerçeğidir. Bu görüşe ilave olarak işaret edilmelidir ki, 223 sayılı KHK, öne sürüldüğü gibi TUB'a hatta DPT'na icrai karar yetkisi vermiş değildir. Gerçekten, sözü edilen KHK'nin 2. maddesinin (f) fıkrasında öngörüldüğü üzere DPT « «özel sektör ve yabancı sermaye faaliyetlerinin plan hedef ve gayelerine uygun bir şekilde yürütülmesini teşvik ve tanzim edecek tedbirleri tesbit ve teklif etmek, uygulamayı takip etmek» »le görevlidir. Fıkra metninden açıkça anlaşılacağı gibi, ihracatın teşviki konusunda da DPT'nin yetki ve görevi teşvik tedbirlerini saptamak ve yetkili karar organına yani Bakanlar Kuruluna öneride bulunmakla sınırlıdır. Bu Teşkilat'ın bir ünitesi olan TUB, ayını KHK'nin 15. maddesinde yer alan hükme göre, yatırımların, ihracatın ve döviz kazandırıcı hizmetlerin teşviki ve yönlendirilmesi konularında öngörülen teşvik tedbirlerini uygulamak, izlemek ve koordinasyon sağlamakla görevli bulunmaktadır. DPT'nin ana hizmet birimlerinden biridir. Bağlı olduğu DPT Müsteşarlığı dahi icrai karar alma yetkisine sahip değilken TUB'un böyle bir yetkiyle teçhiz edilmiş olduğu esasen düşünülemez. Kaldı ki aynı KHK'nin 31. maddesi çok açık biçimde, iktisadi, sosyal ve kültürel hedefler ve politikaların saptanmasında esas alınacak hususların Teşkilatın üst organlarından olan, Yüksek Planlama Kurulu'nda belirleneceğini ve Bakanlar Kurulu'nda görüşülüp karara bağlanacağını öngörmüştür. 83/7542 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan ve dava konusu edilmediğinden Danıştay kararlarında tartışma dışında bırakılan « «İhracatta Vergi idaresine Dair 14 Numaralı Karar» » yukarıdaki açıklamalarla saptanan hukuksal gerçeğe aykırı olarak TUB"na bir takım yetkilerin verilmesini düzenlemiş ise de; dava konusu olay ihraç sayılan satış ve teslimlerinden doğduğuna; anılan kararın ise kesin iade listelerinde yer alan mamullerin listelerinde değişiklikler yapma yetkisini öngördüğüne göre olayda doğrudan ilgisi olmayıp Yüksek mahkeme kararının düzeltilmesi için bir neden sayılmamalıdır. Danıştay 10 ncu Dairesinin E: 84/1719, K: 85/1986 sayılı olup halen KD. safhasında inceleme bekleyen kararı; 10.2.1984 günü yürürlüğe giren 84/2 sayılı tebliğin kazanılmış hakları ihlal ettiği iddiasıyla uygulamasına yönelik bir iptal davasına ilişkindir. Anılan Daire, ihracat tarihinden önce kazanılmış bir hakkın varlığından söz edilemeyeceği gerekçesiyle davayı reddetmiş olup; davada TUB'un yetkileri tartışılmamıştır. Dolayısıyla idarenin, anılan kararı yetki konusunda emsal olarak öne sürmesi yerinde görülmemiştir. Sonuç olarak, düzeltilmesi istenilen Danıştay kararı kanuna uygun olduğundan istemin reddi gerektiği düşünülmüştür. TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca Duruşma için önceden taraflara tebliğ edilmiş bulunan 17.10.1986 günü, davacı Avukatı İsmet Cantürk, Davalı Başbakanlık Temsilcisi Bedia Bilginer ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı Hukuk Müşaviri Gülseren Ogün'ün geldikleri. Danıştay Savcısının da hazır olduğu görülerek açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun söz verilerek dinlendikten, Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan ve taraflara bir kez daha söz hakkı tanındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dava dosyası incelenerek işin gereği görüşüldü: 12.1.1984 günlü 18279 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 3.1.1984 günlü 84/7557 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan ihracatı Teşvik Kararının 2. ve 37 nci maddesinin « «her türlü karar almayı TUB yetkilidir.» » hükmünün, 16.6.1984 günlü 18433 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 84/6 sayılı İhracatı Teşvik tebliğinin 2 nci maddesinin ve Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının 1.3.1985 günlü PKK/85-997 sayılı işleminin iptalleri istemiyle açılan davada, idari Dava Daireleri Genel Kurulu 21.2.1986 günlü E. 1985/89, K. 1986/13 sayılı kararı ile, davanın Bakanlar Kurulu kararına yönelik kısmını reddetmiş, tebliğ hükmü ile buna dayalı uygulama işlemini iptal etmiştir. Davalı Bakanlık bu kararın teşvik mevzuatıma, 223 sayılı Kanun Hükmünde kararnameye ve İhracatta Vergi İadesine Dair 14 sayılı karara aykırı olduğu iddiasıyla düzeltilmesini istemektedir. İhracata Vergi ladesi Teşviği, 27.6.1963 gün ve 261 sayılı kanunun 1 nci ve 28.7.1967 gün ve 933 sayılı kanunun 3/c, 4 ve 13 üncü maddelerinin Bakanlar Kuruluna verdiği yetkiye dayanılarak ilk defa 9.9.1975 günlü 7/10624 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan « «İhracatta Vergi İadesi Kararı» » ile Teşvik Mevzuatı içinde yerini almıştır. Bakanlar Kurulu bu ilk ihracatta vergi iadesi kararı ile, ihracatta vergi iadesi teşvikin, 261 ve 933 sayılı kanunların kendisine verdiği yetkiyi kullanarak, Türkiye'den ihraç edilen ya da bu karara göre ihraç edilmiş sayılan madde ve mamullerin ihracatçısına ödenmesini öngörmüştür. 9.9.1975 günlü 7/10624 sayılı ihracatta Vergi ladesi Kararı, daha sonra Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan, 10, 11, 12. 13 ve 14 sayılı İhracatta Vergi ladesine Dair Kararlarla değiştirilmiş ise de; bu kararlar ile de Bakanlar Kurulu ihracatta Vergi ladesi Teşvikini ilk kararında olduğu üzere hem ihracata hem de ihracat sayılan işlemlere uygulamaya devam etmiştir. İhracata ve ihracat sayılan işlemlere vergi iadesi teşvikinin dışındaki teşvikler ise yine Bakanlar Kuruluna 261, 933, 1567, 2279 ve 474 sayılı Kanunlarla verilen yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulunca çıkarılan kararnameler ile sürdürülmektedir. İhracatı Teşvik Mevzuatı içinde Teşvik Uygulama Başkanlığının yetkisine gelince : Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında 223 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 9 uncu maddesi Teşvik Uygulama Başkanlığını Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığındaki ana hizmet birimleri arasında saymış ve 15 inci maddesi ile de « «kalkınma planları ve yıllık programlardaki ilke, hedef ve politikalar yönünde yatırımların, ihracatın ve döviz kazandırıcı hizmetlerin teşviki ve yönlendirilmesi konularında öngörülen tedbirlerini uygulamak, takip etmek ve değerlendirerek gerekli koordinasyon sağlamakla» » görevlendirilmiştir. Bir uygulama birimi olan Teşvik Uygulama Başkanlığının bağlı bulunduğu Devlet Planlama Teşkilatının görevleri arasında bu husus, 223 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin (f) bendinde « «Özel sektör ve yabancı sermaye faaliyetlerinin plan hedef ve gayelerine uygun bir şekilde yürütülmesini teşvik ve tanzim edecek tedbirleri tesbit ve teklif etmek, uygulamayı takip etmek» » biçiminde ifadesini bulmuştur. İhracatta Vergi ladesine İlişkin 7/10624 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla Ticaret Bakanlığına tanınan daha sonra Cumhurbaşkanlığının 14.1.1980 gün ve 4-43 sayılı Tezkeresine istinaden Başbakanlığa bağlı olarak kurulan « «Teşvik Uygulama Dairesi» » tarafından yürütülen ve bugün Devlet Planlama Teşkilatı Teşvik Uygulama Başkanlığınca kullanılan yetkiler, Bakanlar Kurulu kararıyla öngörülen teşviklerin uygulanmasıyla ilgili yetkilerdir. Nitekim 7/10624 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının, özellikli ihracat ve ihracat sayılan işlemlerde vergi iadesi ile ilgili 13 üncü maddesinde « «Özellikli İhracat ve İhracat sayılan işlemler ile bunlara ilişkin vergi iadesi uygulamasındaki usul ve şekiller Bakanlıkça düzenlenir.» » hükmü ile bu hususa değinilmektedir. Davalı idarenin kararın düzeltilmesi istemli dilekçesinde öne sürdüğü 28.12.1983 günlü 83/7542 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan İhracatta Vergi İadesine Dair 14 Numaralı Karar'ın 1 inci maddesi, 7/10624 sayılı Kararın 6 ncı maddesini değiştirerek, 7/10624 sayılı kararın anılan maddesi ile Ticaret Bakanlığına tanınan yetkileri, Teşvik Uygulama Başkanlığına vermiştir. 84/7557 sayılı İhracatı Teşvik Kararının 2 ve 37 nci maddeleri ile TUB'na verilen yetkiler de, anılan maddelerde ifadesini bulduğu biçimde « «Bu karar ve bu kararda belirtilen teşviklerin her aşaması ile ilgili uygulama» » ve « «bu kararda belirtilen teşviklerin uygulanması ile ilgili her türlü denetimi yapma ve karar alma...» »dır. Yetkileri, Bakanlar Kurulunun aldığı tedbirleri uygulama ile sınırlı olan TUB; 84/6 sayılı tebliği ile uygulamanın ötesinde kural koyucu nitelikte, yetkisini aşan bir işlem tesis etmiştir. Açıklanan nedenlerle davalı idarenin kararın düzeltilmesi istemi yerinde görülmediğinden, ve düzeltilmesi istenilen karar usul ve yasaya uygun olup başkaca bir düzeltme nedeni de bulunmadığından, istemin reddine, 257-3 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 55 inci maddesinin 3 üncü bendi hükmü yoluyla Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununun 444 ve 5435 sayılı Kanunun 2790 sayılı kanunla değişik 2 nci maddesi gereğince 1000 lira cezanın düzeltme isteyenden alınmasına 17.10.1986 günü oyçokluğuyla karar verildi. AZLIK OYU 261 sayılı yasanın 1. maddesinde, ürünlerimize dışsatım gücü kazandırmak ve dışsatımı özendirmek amacı ile bunların dışsatım fiyatlarına giren bazı yükümlülükleri bağışıklık ve ayrıcalıklar tanımak, ya da geri vermek yolu ile kısmen veya tamamen gidermeye; 933 sayılı yasanın 3 c maddesinde de, dışsatımın geliştirilmesi ve düzenlenmesi için gerekli önlemleri almaya Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu belirtilmiştir. Bu yasalara dayanılarak çıkarılan 7/10624 sayılı dışsatımda verginin geri verilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının « «kavram ve kapsam» » başlıklı 1. maddesinde; dışsatımda vergi geri verilmesi, Türkiye'den dışarıya satılan ya da bu karara göre satılmış sayılan malların maliyetine giren ve karara ekli listede yer alan vergi, resim, harç ve benzeri etki yapan yükümlülüklerin bu malların dışsatımcısına, dışsatımdan veya dışsatım sayılan devirden sonra ödenmesi olarak tanımlanmıştır. Sözü edilen yasalarla kararnamenin birlikte incelenmesinden, « «dışsatım sayılan devir» » kavramının yasalarda yer almadığı halde ilk kez kararnamede yer aldığı, ancak kavramın ne olduğunun, ne tür devirlerin dışsatım sayılacağının kararnamede de belirtilmediği anlaşılmaktadır. Gerçektende kararnamenin diğer kuralları, yürürlüğe konulduğu 16.9.1975 gününden başlayarak uygulandığı halde, dışsatım sayılan işlemlere, bu işlemlerin tanımının ve çerçevesinin belirlendiği Teşvik ve Uygulama Başkanlığının 80/4 sayılı dışsatım sayılan satış ve teslimler bildirisinin resmi gazetede yayınlandığı 26.6.1980 gününden önce uygulanamamıştır. Bu durumda, dışsatım sayılan işlemlerin vergi geri verilmesinden yararlandırılabilmesi için bu kavramın 7/10624 sayılı kararnamede yer alması tek başına yeterli olmayıp ayrıca Teşvik Uygulama Başkanlığınca bu işlemlerin tanımının yapılması veya neler olduğunun bir bildirimle belirtilmesi gerekmiştir. Bu konuda teşvik uygulama Başkanlığının yetkisine gelince; 261 sayılı yasa uyarınca Bakanlar Kurulunca çıkarılan 7/10624 sayılı kararın 5. maddesi de Ticaret Bakanlığı kararnameye bağlı listelerde yer alan malların konumlarının ve kapsamının saptanmasına, 6. maddesi ile de listelerde yer alan malları daha düşük oranlı listelere aktarmaya, bunları listelerden geçici yada sürekli çıkarmaya, yeniden listelere almaya veya üst listelere çıkarmaya yetkili kılınmıştır. Ayrıca, Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama Teşkilatı görüşlerinin de alınacağı bu değişikliklerin Ticaret Bakanlığınca bildirimler halinde resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe konulacağı maddenin son fıkrasında belirtilmiştir. Diğer yandan, bu kararnameden önce 11.8.1967 gününde yürürlüğe konulan 933 sayılı kalkınma planının uygulanması esaslarına ilişkin yasanın 3. maddesinde dışsatım teşvikinin ve düzenlenmesinin Bakanlar Kurulu kararı ile yapılacağı öngörüldükten sonra, 4. maddesi ile de 261 sayılı yasa ve diğer bazı yasalarda öngörülen teşvik önlemlerini uygulamak ve bu amaçla gerekli belgeleri girişimcilere vermekle görevli Başbakanlığa bağlı « «Yatırımları ve İhracatı Geliştirme ve Teşvik Bürosu» » kurulmuştur. Henüz bu aşamada herhangi bir düzenleme ve kural koyma yetkisi bulunmadığı halde büroca 26.6.1980 günlü resmi Gazetede yayınlanan 80/4 sayılı bildirimde Ticaret Bakanlığına ait bir yetki kullanılarak dışsatım sayılan devirlerin neler olduğu açıklanmış ve ancak bundan sonradır ki davacının da yararlandığı dış satım sayılan devirlere vergi geri verilmesi teşviki uygulanmaya başlanmıştır. Daha sonra, Bakanlar Kurulunca 12.1.1984 gününde çıkarılan 84/7557 sayılı dışsatımı teşvik kararının giriş kısmı ile 2. maddesinde dışsatım teşviklerinin her aşaması yönetmelik ve bildirimler çıkarılarak TUB'ca yürütüleceği, 3. maddesinde TUB'un bu uygulamada sıfıra kadar miktar ve oran kısıtlaması yapabileceği, teşvikleri artırabileceği veya özel koşullara bağlıyabileceği belirtilmiştir. Böylece daha önce 7/10624 sayılı kararname ile Ticaret Bakanlığına ait olan yetkiler bu kararname ile TUB'a devredilmiştir. Dışsatım sayılan işlemler için TUB'ca yetkili olmadığı bir sırada 80/4 sayılı bildirimle başlatılan vergi geri verilmesi teşviki, yetkili olduğu sırada, 16.6.1984 günlü resmi gazetede çıkan 84/6 sayılı dava konusu bildirimle ortadan kaldırılmıştır. Gerek 261 gerekse 933 sayılı yasalarla Bakanlar Kuruluna verilen yetkilerin bir kısmının yine Bakanlar Kurulu kararı ile önce Ticaret Bakanlığı'na daha sonra da TUB'a bırakılmasını hukuka aykırı bir yetki devri olarak değerlendirmeye olanak yoktur. Böyle bir yetki devrinden ancak anayasa uyarınca yasalarla düzenlenecek bir sonunun idarece düzenlenmesi halinde söz edilebilir yoksa yasalarla idarelere verilen yetkilerin bu idarelerce kendilerine bağlı daha alt dereceli idarelere bırakılması halinde değil. Bir yetki gaspından da söz edilemeyeceği de açıktır. Çünkü burada bir yetki gasp edilmemiş, aksine Bakanlar Kurulu kararı ile verilen bir yetki kullanılmıştır. Dava konusu olay 261 sayılı yasa uyarınca çıkarılan 7/10624 sayılı Bakanlar Kurulu kararına bağlı listelerde yer alan bir malın dışsatımından doğmamaktadır. Olayın özünü bu kararda teşvikten yararlandırılacağı belirtildiği halde tanımının yapılmaması nedeni ile uygulanamayan, teşvikten yararlandırılamayan dışsatım sayılan işlemler oluşturmaktadır. Özellikle bu işlemler söz konusu olduğunda TUB'un durumu ve yetkisi önem kazanmaktadır. Yukarıda açıklandığı üzere bu işlemler ancak TUB'un 80/4 sayılı bildiriminden sonra teşvikten yararlandırılabilmiştir. Bu durumda, yasada ve kararnamede olmayan bir teşvik kuralı ilk kez TUB'un bildiriminde yer alarak uygulamaya konulmuştur. TUB'un böyle bir kural koymaya yetkili olmadığı, ancak konulmuş kuralları uygulayabileceğinin düşünülmesi halinde esasen davacının yararlandığı teşvikin yasal bir dayanağı kalmayacaktır. Bu takdirde de TUB'ca yetkisiz çıkarılan bir bildirimin ortadan kaldırılması yolunda yeni bir bildirim yayınlanması doğaldır. Bu nedenle bildirime karşı açılan dava reddedilmelidir. TUB'un hem kural koyma yetkisi olmadığını kabul etmek hem de koyduğu kuralın kaldırılması yolundaki işlemini iptal etmek bir çelişki oluşturur. Yukarıda açıklandığı üzere esasen davacının yararlandığı teşvik önlemleri TUB'ca konulan kurallara dayanmaktadır. TUB'un kural koyma yetkisi kabul edilmediği takdirde davacının teşvikten yararlanmasının dayanağı kalmayacaktır. Davanın, davacının vergi geri verilmesi teşvikinden yararlandırılmayacağına ilişkin planlama müsteşarlığı işlemine karşı açılan kısmına gelince, 80/4 sayılı bildiriminin yürürlüğü sırasında ve bu konudaki teşviki kaldıran 80/6 sayılı bildirimin yayınlanmasından önce davacının yaptığı ve güvencesini yatırarak kesinleştirdiği sözleşmelerin kazanılmış hak oluşturduğuna kuşku yoktur. Bir teşvik önlemi kaldırılmış bile olsa yürürlüğü sırasında iyi niyetle yapılmış ve uygulanmaması halinde bir zararın doğmasına neden olabilecek sözleşmelere uygulanmaması hak ve adalet kurallarına aykırı düşer. İdareler devlete güveni sarsmamak ve kişileri devlete güvenerek iyi niyetle yaptıkları işlerden dolayı zarara uğratmamak ve uğradıkları zararı karşılamak zorundadırlar. O halde planlama müsteşarlığınca davacının dışsatım sayılan işlerle ilgili sözleşmelerinin ne kadar mal teslimi için güvencesi yatırılarak kesin ve dönülmez hale getirildiğinin incelenmesinden sonra karar verilmesi gerekmektedir, idarece böyle bir ayırım yapılmayarak ve sadece teşvikin kaldırılmış olduğuna dayanılarak istemin reddinde hukuka uyarlık yoktur. Bu nedenle planlama müsteşarlığı işleminin iptali gerekmektedir. Yukarıda açıklanan nedenlerle karara karşıyım.